殡葬服务是民生的基本需求，直接关系人民群众切身利益。完善殡葬救助保障机制，推进殡葬基本服务均等化，是建立普惠型社会福利制度的重要内容。深圳通过几年的实践和探索，初步建立了覆盖全体居民的殡葬基本福利制度。本文详细回顾了我市殡葬基本服务均等化的发展过程、制度特征，从体制、机制等方面分析了当前影响此项政策实施效果的主要因素，在此基础上对下一步完善殡葬基本福利制度进行展望，并提出政策建议。
一、深圳推进殡葬基本服务均等化的情况
深圳市从2004年开始探索殡葬基本服务均等化，基本思路是：从惠民政策起步探索，从特定群体拓展到全体居民，逐步完善服务项目，提高保障水平，最后建立起覆盖全体居民的基本殡葬服务福利制度。从发展过程来看，主要分为三个阶段：
第一，探索阶段。时间大约在 2004年至2007年期间，深圳推出一些主要针对特困居民、“三无老人”、“五保老人”的惠民政策，主要内容是减免遗体接运、保存、火化三项收费，属于殡葬服务单位内部制定的惠民措施，没有硬性规定，约束性不强，覆盖范围小，内容少，标准低。
第二，拓展阶段。 2007年至2011年，市区民政部门推出比较成熟的惠民政策，在范围和内容上有一定拓展，减免对象扩大到重点优抚对象、弃婴（童）、离休干部、无力承担费用的非户籍劳务工、人体器官捐献者等特定群体，增加纸质火化棺、普通骨灰盒（盅）等减免项目。同时，各区根据本区经济发展情况推出殡葬补助政策，如宝安区对辖区户籍居民一次性给予家属补助丧葬费1000元。市殡仪馆相继推出最低699元、419元的基本殡葬服务全包收费，满足低收入群众的治丧要求。
第三，初建制度阶段。 2011年底，民政部出台《关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见》，明确要求“逐步扩展到向辖区所有居民提供免费基本殡葬服务，实行政府埋单”，接着广东省政府出台《关于强化全省殡葬基本公共服务的意见》规定“有条件的地区可以按照保基本、广覆盖、可持续的原则，适当扩大免费提供殡葬基本服务对象范围，逐步实现殡葬基本服务均等化。”根据民政部和广东省政府的文件精神，宝安区率先出台《关于进一步深化殡葬改革全面实行殡葬公共服务均等化的通知》，从2012年1月1日起，由区财政承担辖区所有死亡人员包括非深户籍人员的殡葬基本服务费用。在宝安区试行半年的基础上,深圳市于2012年6月15日出台并实施《免除殡葬基本服务费用办法》，实现了殡葬基本公共服务从补缺型向普惠型的转变，标志着我市覆盖全体居民的殡葬基本福利制度初步建立，基本解决了“死不起”的问题。此举在深圳市殡葬事业发展史上具有里程碑式的意义。
深圳的殡葬基本服务免费政策借鉴了北京、上海、杭州等地的经验，并充分考虑到本市的经济社会发展情况和人口结构特征，呈现出如下主要特点：
1. 对象全覆盖。免费对象由特定群体扩大到全市居民，一是在我市死亡、遗体实行火化的居民（含非户籍）；二是在异地死亡且遗体实行火化的本市户籍居民。覆盖范围为全口径，不分户籍，体现了均等普惠的精神。深圳是一座外来人口占总人口大部分的“二元”结构城市，户籍与非户籍人口比例约为1：2。近年来我市每年死亡人员平均为1.3万左右，其中非户籍人员约占70%，这是深圳与其他城市的显著区别。考虑到现行的很多福利政策往往局限于户籍人员，要实现普惠化，必须突破政策的限制。同样一项政策，若受益对象由户籍人口扩大到全体居民，深圳的增幅为2倍，一般城市为10%左右。因此，在制定涉及非户籍人口的公共政策时，深圳面临的阻力和压力要远远大于其他城市。深圳在殡葬基本服务免费政策的制度设计时，弱化了户籍概念，将非户籍人员与户籍人员同等对待，把我市全体居民纳入殡葬公共保障的范围，共享改革开放的发展成果，实现基本殡葬服务均等化，充分体现了“来了就是深圳人”的多元宽容的城市品质和特质。
2. 程序更简便。充分从便民服务的角度考虑，办理程序不附加任何条件、不设置任何门槛，在深圳辖区死亡的对象，其家属不需要任何申请，也无需经任何部门审批，按原有程序直接免除费用即可。对异地死亡的本市户籍人员只要提供身份证明、火化证明和发票即可报销。尤其是非户籍居民不需要提供繁琐的证明资料，比如在深圳的居住年限、缴纳社保年限、居住证等，切实做到了不给办丧群众增加任何负担，增添任何麻烦，让免费政策不打折扣。
3. 项目内容多。民政部将遗体接运、存放、火化和骨灰寄存作为基本殡葬服务项目。除上述四项内容外，深圳根据本地经济社会发展水平和需求状况，增加了两项基本服务内容，一是遗体告别厅租用费（小型告别厅），二是生态葬（海葬、树葬等）。增加“遗体告别厅租用费”，不但可以保证“死得起”，而且让逝者有尊严地离开人世。将“骨灰寄存费或生态葬”纳入基本服务免费项目和将骨灰寄存免费时间定为10年，旨在形成更加多样的骨灰处理方式，宣传、推广文明、环保、绿色的生态葬，充分体现了政府推动绿色殡葬的政策导向。对于特困群体，在免除5项基本服务费用的基础上，同时免费提供纸普通骨灰盒等殡葬用品。对于超出五个基本服务的选择性项目，实行有偿服务，逝者家属自愿选择。主要是因为此项政策的出发点和目的是保障基本服务，另一方面，是引导市民节俭办丧事。
4. 标准水平高。殡葬基本服务免费标准主要以广东省物价局《关于加强我省殡葬服务价格管理及有关问题的通知》（粤价〔2011〕153号）为依据。按此规定，遗体接运费（普通殡葬专用车）为180元；遗体存放费（3天以内）为300元；遗体告别厅租用费（小型告别厅）为400元；遗体火化费（普通火化炉）为250元；骨灰寄存费（10年以内）为700元，五项合计免费金额高达1830元，总体保障水平较高。按2012年深圳全年火化量13000具测算，免除基本殡葬服务费用约2400万元。
5. 保障力度大。过去的惠民政策主要是殡葬服务单位根据自身能力和条件自行制定和组织实施，是部门推出的一项措施，由殡葬服务单位承担经费，缺少持续性。2012年深圳以政府名义出台的殡葬基本服务免费政策，经费列入政府公共预算，标志着殡葬基本服务从名义上和实质上纳入公共基本服务范畴，加大殡葬基本服务供给和政策支持力度，增强了惠民殡葬公共财政保障能力。
6. 配套措施多。深圳除了出台殡葬基本服务免费政策外，还推出了一系列的惠民便民殡葬政策，为完善我市殡葬基本服务体系提供有力支持。一是实行殡葬用品公开招标制度。为体现公平、公开、公正，殡葬用品的招标工作全权委托市政府采购中心认可的招标代理公司按照规定和程序实施，同时邀请殡葬义务监督员及媒体记者现场指导、监督，并对公开招标采购进行全过程实时录像监控及存档。通过公开招标采购，殡葬用品价格普遍下降20%左右，并保证同类殡葬用品价格不高于市场价，中低价位殡葬用品足量供应。二是实行殡葬用品差率管理。在进货价基础上加30%销售（低于政府规定的最高限额40%）。在殡仪馆销售专柜，每个殡葬用品都标明“进货价”和“销售价”，价格完全公开，非常透明，并规定不得捆绑、强迫或误导消费。粗略测算，市民治丧成本平均降低40%，减轻了群众的负担，实现让利于民。三是殡葬用品市场向社会开放。引入竞争机制，群众有更多选择，可货比三家，可自带花圈、骨灰盒、寿衣等殡葬用品，可灵活选择各种个性化的告别、追思先人的服务项目。四是拓宽质量投诉及举报渠道。建立以人大代表、政协委员、媒体记者和社会热心人士为主体的义务殡葬监督员队伍，不定期对殡葬用品和服务进行抽查，加强殡葬监督工作。建立殡葬服务回访制度，对群众办事各个工作环节进行监督回访，回应群众诉求，进一步提高了服务质量。五是大力推进阳光殡葬。各种服务项目、收费标准、业务流程全部上墙公开， 收费标准调整严格按程序进行价格听证和对社会公示。开创全国先河，举办了“殡葬服务网络问政”、“殡仪馆公众开放日”、“殡葬服务体验日”等主题活动，让市民零距离接触殡葬工作场所，了解工作流程，消除对殡葬行业的神秘感和观念上的偏见，同时加强了社会监督，让殡葬行为在阳光下运作，赢得了广大市民的普遍好评。
总的来说，深圳在推进殡葬基本服务均等化方面做了实践探索，初步形成了政策框架，取得了一定成效。下一步，需要抓紧解决殡葬管理方面存在的问题，逐步完善这项惠民制度。

二、对推进殡葬基本服务均等化的展望与建议

殡葬服务是政府公共服务的重要内容，实施惠民殡葬政策、推进殡葬基本服务均等化是维护社会公平正义、加强社会建设管理、促进社会和谐的重要举措。近年来，各省市对推进殡葬基本服务均等化高度重视，实施形式多样的惠民政策。出台惠民殡葬政策的地区既有经济发达地区，也有经济欠发达地区；既有省级层面，也有市县区层面。各地出台的惠民殡葬政策主要有三种形式：一是直接减免基本殡葬费用，这是主要形式；二是直接补贴给死者家属；三是前述两种方式相结合。从减免费用的对象来看，针对特定对象、特困对象和户籍居民的占多数；面向全体居民、不分户籍的占少数。这些惠民殡葬政策切实减轻了群众的办丧负担，给广大市民带来真真切切的实惠，深受大家的欢迎和社会的好评。
当前，我国制定和实施惠民殡葬政策，推进殡葬基本服务均等化面临重大机遇：首先，党和政府更加重视民生问题，党的十八大明确提出“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点”，强调要“解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展”。某种意义上来说，“死有所葬”作为民生的基本需求，比“六个老有”更为基本。惠民政策作为一项满足市民基本殡葬服务要求、维护广大市民基本殡葬权益的重要措施，势必得到各地政府的更大重视和支持。 其次，我国经济保持持续快速发展，社会综合实力显著增强，政府用于民生福利和社会保障的公共支出不断提升，为更大力度推进殡葬基本服务均等化奠定了坚实的物质基础。第三，我国的殡葬改革不断深化、成效显著，殡葬管理和服务水平日益提高，各项殡葬事业取得长足发展，社会上对殡葬工作更加关注、理解和支持，为制定和完善惠民殡葬政策，推进殡葬基本服务均等化创造了良好的工作氛围和制度环境。
同时，我们也应看到，尽管各地的惠民殡葬政策取得了一定成效，但是还存在受益群体较窄、保障水平偏低等问题，殡葬管理工作仍然存在许多政策性和制度性的根本问题。譬如，殡葬管理体制的问题还没有根本解决，不少地区还沿用管办合一的模式，殡葬服务单位既是裁判员又是运动员，管理和服务难于兼顾，引发各种矛盾和利益纠纷；政府财政支持不够，补助标准较低，殡葬基本服务经费不足，殡葬服务单位长期在亏损状态下运作，创收压力大；殡葬法规滞后，执法体制落后，殡葬监管和执法力量不足，部分殡仪中介扰乱殡葬市场秩序，恶性竞争，巧立名目，虚高价格，损害人民群众的切身利益；在市民的办丧需求更加多元化，殡葬管理由粗放向精细化、标准化发展的阶段，服务水平跟不上，在实际工作中面临许多问题。这些都需要从源头上加以解决，才能使这项惠及全民的福利制度得到更好的实施。
展望今后的惠民殡葬政策，需要重点加强三方面工作：一是扩面，要把受益群体逐步拓展到全体居民，实现全覆盖；二是提标，提高惠民标准，丰富保障内容；三是建制，要逐步建立普惠型的殡葬基本服务制度，促进殡葬基本公共服务均等化。下面，结合深圳的实践和探索情况，就如何夯实殡葬基本公共服务均等化工作的基础提出若干思路和建议。
   （一）强化政府的责任。
    殡葬基本服务具有典型的公益属性，符合基本公共服务特征。各级政府应切实承担对殡葬公共服务的事权责任，加大殡葬基本服务的供给和政策支持力度，逐步实现殡葬基本服务均等化、普惠化。政府保障的核心就是政府买单，主要有两种方式，一是政府直接生产提供；二是政府通过购买服务或“费随事转”的方式，委托其它组织和单位提供。目前，各地实施殡葬惠民政策，一部分是由殡葬服务单位买单，一部分是由政府买单。从已出台的惠民政策来看，大多数政府买单是按收费标准来核定。但在实际工作中，收费标准一般远低于实际成本，其差额部分最后还是由殡葬服务单位来买单。就目前国内殡葬行业的现状来说，殡葬服务单位绝大多数属于自收自支的编制性质，运作经费自筹解决，主要通过选择性特需服务收入来维持运转。如深圳市殡葬管理所是差额拨款单位，每年财政只拨给25名差额编制人员的基本工资，仅占一年运作经费的10%，其他90%的经费需要通过经营收入来获得。由殡葬服务单位全部或部分承担殡葬基本服务经费，势必加大殡葬服务单位的创收压力，最后这些压力又再次转移到办丧群众的身上，使惠民政策大打折旧。只有殡葬基本服务费用由政府全额买单，建立政府公共财政保障制度，才能使惠民政策不折不旧得到落实。
   （二）厘清管理和服务的关系。
    殡葬管理的行政主体应明确界定，殡葬管理和执法与殡葬服务严格分开，各司其职，让管理职能回归管理部门，市场功能回归市场机制，服务提供回归服务单位，建立健康有序的殡葬市场，才能为推进殡葬基本服务均等化提供体制基础。考虑到殡葬执法不同于其它行业执法，涉及面比较宽泛，受风俗习惯、伦理道德、环境保护、宗教传统、消费水平等方面的制约，有条件的地区可探索依托综合执法部门，组建跨部门的殡葬执法队，或将殡葬执法移交综合执法部门，纳入综合执法体系，加大殡葬执法力度，改变殡葬管理工作无人管、管不了和管不到位的现象。
    （三）探索殡葬服务单位法定机构改革。
    殡葬服务单位向公益性转型是改革方向。目前，普遍的做法是将自筹编制改为全额或差额编制，或者定为公益二类、三类事业单位。实际上其运作模式仍然是传统的事业单位，按人员编制来核定经费和管理，分配方式按照工龄、资历等标准由财政统发，运作方式缺乏灵活性和弹性，员工的积极性不能有效调动。从深圳事业单位改革来看，法定机构改革是大方向。我们认为，殡葬服务单位是兼具多重功能的公立非营利机构，可以打破统一、僵化的传统事业单位管理模式，从其职能定位、管理制度、人员薪酬、法人治理等方面，量身定做一套专门的管理办法，这将是殡葬管理体制改革的一个重大突破。
     可探索如下管理模式：一是设立理事会和监事会，成员由民政局（主管部门）、人大代表、政协委员、业内专家、社会贤达、殡葬义务监督员和优秀的职员代表组成。制定章程和管理办法，明确管理层的职能和权责，形成规范的管理制度。二是经费来源渠道多元化，包括政府拨款、补贴和服务收费等形式。基本殡葬服务由政府或委托第三方核定成本，通过购买服务的方式，按工作量（每年实际处理遗体的数量）支付经费，而不是按现在的收费标准来拨付，更不是按人头经费来拨付。另外，遗体运输车辆、冷冻设备和火化炉等主要设施设备由财政投资购置或建设。三是采取规范组织和市场化运作相结合的模式，建立竞争性的用人机制、激励性的分配机制、科学的绩效管理机制，营造干事创业的良好氛围，提高工作效率和服务质量。四是建立职工民主参与制度和社会监督制度，吸纳外界专业人士参与，完善监督机制，形成有效的制衡。
   （四）把殡葬管理纳入法制化轨道。
    殡葬服务市场“放”易“收”难，殡葬服务市场放开是有条件的、有规则的，应该是先规范后开放，行业的服务内容和服务程序必须规范，做到监管到位。没有监管的开放最终伤害的是殡葬行业、受损的是人民群众、买单的是政府。殡葬法规远远滞后于其他行业。目前，殡葬行业出现的很多问题都与法规滞后有直接关系，特别是殡葬行业监管和执法方面法规缺失，殡葬管理和服务无法和少法可依。 因此，要完善殡葬服务许可或登记制度，保持殡葬服务市场的适度竞争，形成优胜劣汰的机制，加强市场监管，加大对违规行为的处罚力度，营造规范有序的殡葬服务市场。实行基本殡葬服务和选择性殡葬服务分类管理，基本殡葬服务主要由政府主办的殡葬服务单位保障供给，选择性殡葬服务主要通过市场运作的方式由社会提供，殡葬管理部门则发挥监管以及平抑殡葬服务和用品价格的作用，殡葬协会要加强行业管理，积极构建行业诚信体系，营造文明和谐的殡葬服务环境。
（五）要着力体现均等普惠精神。
建立全民共享的基本公共服务体系，是人民群众的共同期待，是理性政府的必然追求，也是实现社会公平正义的客观需要。殡葬基本服务作为一项基本公共服务，每个人一生中都能够并且只能够享受一次此项服务的免费政策，这是最真正意义上的均等普惠。因此，生活在同一个城市的居民，应不分户籍，不分贫富，都能够享受到这项人生中最后的福利。由于各地经济社会发展水平和殡葬工作基础不同，有条件的地区可一步到位，高起点设计，推出殡葬基本服务均等化政策。暂时还不具备条件的地区要确定目标，制定规划，广覆盖、保基本，积极创造条件，有步骤推动本地区惠民殡葬政策实施，争取早日实现殡葬基本公共服务普惠共享的目标。