作为改革开放的前沿阵地，深圳从一个边陲小镇一跃成为现代化大都市，以年均20%以上的增长速度创造了世界经济发展的奇迹，2011年GDP破万亿大关，人均达到1.64万美元。在经济持续快速增长的同时，深圳市委市政府把发展慈善事业作为加快社会建设、创新社会管理的重要工作快速推进，慈善事业呈现快速发展的良好势头。但是，随着我市慈善事业的发展，体制机制对慈善事业的制约问题日益突出，有必要通过推进慈善事业的法制化，促进慈善事业的健康发展。

一、深圳现代慈善格局初步形成

近年来，深圳以保障民生、打造民生幸福城市为切入点，以贯彻落实民政事业综合配套改革部市合作协议、推进全民慈善事业发展为契机，不断优化慈善事业发展的政策环境，创新慈善事业发展体制机制，慈善事业走在了全国前列。1997年制定了《深圳经济特区捐赠公益事业管理条例》，为慈善事业发展创造良好的政策环境；2002年筹建慈善会，向全社会发出了政府支持慈善事业发展的强烈信号；2008年出台《加快我市慈善事业发展的意见》，慈善捐赠曾一度“井喷式”发展；2010年市委出台《关于加强社会建设的决定》，提出社会建设与经济建设同等重要理念。2011年我局提出市慈善会“去行政化”改革的思路，并与关爱办签订合作协议。与此同时，实行慈善组织登记取消业务主管部门，壹基金落户深圳成为“中国慈善公益领域里程碑式的事件”。在教育、医疗、环境、交通、养老等民生领域不断创新慈善“慈善洼地”、“志愿之城”、“爱心深圳”等慈善项目，政府推动、民间运作、社会参与、各方协作的现代慈善格局初步形成。

二、深圳慈善事业发展面临的问题

虽然我市慈善事业发展取得显著成绩，但是与西方先进国家以及香港地区相比，我市慈善事业总体上仍处于发展的初级阶段，与深圳经济高速发展和社会建设的目标还有一定距离，具体存在以下问题：

   （一）现行慈善法律法规不够完善，运作体制难以满足需要。

目前，规范慈善事业的法律法规尚未形成体系，而且效力层级较低，即使是已经颁布的有关法律、法规政策，亦因缺乏具体的、可供操作的配套政策而难以落实。国家出台的《公益事业捐赠法》、《红十字法》、《社团管理条例》、《基金管理管理条例》等法律法规，我市1998年出台了《深圳经济特区捐赠公益事业管理条例》都已经不能满足慈善公益组织和事业发展的实际需要，在慈善组织的性质、慈善活动的方式、减免税的程序以及监督机制等方面法律依据不足，不足以规范、保护和促进慈善事业发展，导致部分慈善组织和基金会对资金的筹集、捐赠和资金的保值增值等方面没有建立良好的运作机制，社会捐赠资金在管理、使用过程中还存在管理不规范，善款使用的随意性大，“公开、公平、公正、透明”做的不到位部分等突出问题。

   （二）慈善组织自身建设不足，没有形成良好的慈善生态格局。

截至2011年底，在全市共登记各类社会组织达4554家，其中公益慈善类社会组织超过800家，从这些公益慈善组织的外部能力来看，除20余家有“官方”背景的机构外，大多处于规模小、人员少，资金缺的境况，不仅占有社会资源少，也很难承接到政府购买的项目，在深圳社会建设大发展的关键时期，难以发挥稳定社会、促进和谐的作用。另外，大部分公益慈善组织没有按照自身的宗旨、使命和价值取向运作；慈善咨询、行业评估、研究机构、行业协会的匮乏，更没有形成分工合力的募捐型、资助型、服务型的慈善事业良性发展的链条和生态格局。

（三）慈善专业人才匮乏，难以满足发展需求。

大多慈善公益机构专职人员配备不足，慈善工作人员大多没有经过专业培训，缺乏与慈善工作相关的专业知识，导致专业水平不高。由于公益慈善管理工作尚处起步阶段，亟需一批理念先进、经验丰富、有改革创新和开拓进取精神的管理人才，来引领和规范这个行业朝着专业化、职业化的方向发展，以推动慈善事业进一步提升。

（四）慈善捐赠水平较低，影响慈善事业的可持续发展。

   目前，深圳慈善捐赠主要由两大部分构成，一是赈灾捐款，二是常态捐赠。赈灾捐款仍处于响应政府号召的“运动式”捐款。常态捐赠大部分以定向捐赠形式流向市外，本地社区的医疗、教育、环境等领域的突出的社会矛盾和问题得不到充足资金解决。深圳社区居民只看到慈善会收捐款，却无法感受到捐赠在解决社会问题的效果，难以对慈善组织产生认同、支持和信任，影响了持续捐款的积极性，影响了慈善组织的可持续发展。

（五）现代慈善文化缺失、慈善环境有待优化。

许多人对慈善事业存在认识上的误区，由于现代慈善公益和财富分配意识及文化欠缺，人们还停留在传统救助模式及认知上，认为慈善公益仅仅为捐款捐物，没有从社会投资和社会资本解决社会问题的层面认识到慈善的第三次分配功能和慈善形式的多样化丰富性。目前的慈善文化主流意识和社会对慈善的期待不匹配，传统舆论倾向与现代慈善方法论有冲撞，慈善环境有待进一步优化。

三、关于深圳慈善事业法制化的思考

中国特色慈善事业是中国特色社会主义伟大事业的一个重要内容，党的十八大报告在改善民生和创新管理中加强社会建设一节里，论述统筹推进城乡社会保障体系建设是进一步明确强调“支持发展慈善事业”。这对于深圳慈善事业的发展是一个巨大鼓舞，也是巨大的鞭策。深圳慈善事业要良性发展，可借助毗邻香港的地缘优势，丰富的慈善资源、移民城市的互助文化、经济特区得天独厚的立法优势，大胆借鉴国外发达国家先进经验，探索可持续发展之路。重点是要推动慈善事业的法制化，通过慈善立法，促进慈善事业回归民间属性，彰显慈善组织的非营利性和公益性，加强慈善组织能力建设和公信力建设，明确政府监管和扶持责任。具体可以从慈善组织的设立、运作、政策扶持和监督管理等方面完善深圳慈善事业的政策法规体系。

（一）创新慈善组织设立机制。发达的社会组织网络是慈善事业民间化、职业化、规范化发展的必然要求，是满足群众日益增长的慈善需求、降低慈善事业运行成本的重要保证，我国社会组织的双重管理体制倍受各界诟病，学术界和实务界对改革双重管理体制已经形成共识，实践也对双重管理体制有所突破。2012年，深圳市发布《关于进一步推进社会组织改革发展的意见》（深发〔2012〕12号），规定工商经济类、社会福利类、公益慈善类、社会服务类、文娱类、科技类、体育类和生态环境类等8类社会组织由民政部门直接登记。我们可以通过立法，进一步规范慈善组织的设立，简化登记程序，促进慈善组织的发展。

（二）规范慈善组织的运作及自身建设。包括明确慈善主体的权利义务。明确慈善组织的资产及其增值是社会公共财产，受国家法律保护，任何单位和个人不得私分、侵占、挪用和损毁。强调慈善组织的民间性、非赢利性和公益性特性。明确慈善组织法人治理结构模式，促使慈善组织能够独立承担法律责任。建立信息公开标准流程和人才队伍建设机制，支持和鼓励慈善组织通过多渠道实现善款保值增值。规范慈善组织的募捐活动，提高慈善募捐能力等。

（三）明确对慈善组织的政策扶持。包括落实税收优惠政策、政府优先向慈善组织购买服务；向慈善组织提供建设用地、信贷优惠、水电补贴等；加强慈善专业人才队伍建设，提高慈善组织的专业化和职业化水平；引导媒体、公共场所和专业机构支持慈善事业的发展；加强慈善文化建设等。

（四）完善对慈善组织的监督管理。一是要建立综合监管机制，民政、财政、税务、审计等部门在各自职责范围内对慈善组织进行综合监管。二是通过行业监督、评估等机制，实现慈善组织的行业自律。三是实行慈善组织的信息公开，实现对慈善组织的社会监督。