摘要：近几年来，我市认真贯彻落实党的十七大、十八大精神，坚持城乡协调发展，大力推进社会主义新农村建设，农村经济社会发展得取得了长足进步，农民生活水平有了较大提高。但由于自然条件和社会经济方面等各种因素，全市目前仍然有部分群众生产、生活相当困难。如何进一步构建并完善农村社会救助制度，适时提高社会救助标准，解决当前农村社会救助体系建设中存在的问题，让困难群体通过社会救助，享受经济社会发展的成果，促进社会和谐，成为摆在我们面前一个现实问题。
关键词：社会救助 完善
近几年来，我市认真贯彻落实党的十七大、十七届三中全会精神，坚持城乡协调发展，大力推进社会主义新农村建设，农村经济社会发展得取得了长足进步，农民生活水平有了较大提高。但由于自然条件和社会经济方面等各种因素，全市目前仍然有部分群众生产、生活相当困难。如何进一步构建并完善农村社会救助制度，适时提高社会救助标准，解决当前农村社会救助体系建设中存在的问题，让困难群体通过社会救助，享受经济社会发展的成果，促进社会和谐，成为摆在我们面前一个现实问题。
一、我市农村社会救助体系建设现状
在各级党委、政府的支持下，全市已基本构筑了以农村最低生活保障、五保供养、自然灾害救济救灾、特困人员基本医疗救助、慈善救助为主要内容的农村救助体系，覆盖农村低保户、五保户、灾民、特困户、特困优抚对象和特殊困难对象的救助救济工作取得了明显成效。
（一）积极实施农村低保制度，基本实现应保尽保。1997年7月，我市出台了《关于实施开平市城乡居民最低生活保障线制度的通知》（开府[1997]19号），制订了《开平市城乡居民最低生活保障实施细则》等一系列规章制度，进一步明确了低保金申领、评定和审批程序，城乡低保制度在我市开始全面建立。这期间，我市低保先后五次提标，其中：城市低保标准由最初的每人每月200元增长到330元，低保户由112户159人增长到目前的637户1378人，覆盖面占全市城市人口的0.55%，年发放低保金由最初的23.77万元增长到240万元，人月补差160元；农村低保金由最初的每人每月100元增加到目前210元，农村低保户由最初的578户1910人增长到化目前的3300户9908人，覆盖面占全市农村人口的2.15%，年发放低保金由最初的70.47万元，增长到1134万元，月补差103.5元，基本实现了应保尽保。
（二）农村五保供养工作扎实推进。从2005年开始实施敬老院改造工程以来，我市加大投入力度先后对所辖14所农村敬老院进行改扩建，不断改善农村敬老院的软硬件条件，提升服务质量。2010年3月出台了《开平市农村五保供养工作办法》，使五保供养工作做到了有章可依。2011年又进一步修订完善了农村五保供养办法，将五保供养标准确定为“不低于上年度农村居民纯收入的60%”，并集中供养和分散供养标准统一提至人月平均400元。截止目前，全市共有农村五保对象2020人，其中分散供养1705人，集中供养的315人，集中供养率为15.6%，年发放五保供养金达970万元。
（三）新农合及特困户基本医疗救助全面推行。在市政府的重视下，我局积极加强与市财政局、市农医协调配合，切实抓好农村医疗救助制度及资金的落实，自06年以来连续7年全额资助全部农村低保、五保户参加新型农村合作医疗。同时，根据《开平市城乡特困居（村）民基本医疗救助制度实施暂行办法》的精神，加大对特困村民基本医疗救助的力度，仅2012年，落实基本医疗救助金300万元，其中享受基本医疗救助10,314人次；重大疾病医疗救助175人次，较好地解决了农村特困人员医疗难问题。
（四）各项救灾救济工作及时有效。自然灾害救灾能力进一步增强，全市各级都建立了救灾预案，救灾工作分级管理体制不断健全，救灾物资仓储建设基本完备，救援能力显著增强。同时，围绕救灾救济工作重点，抓好春荒救济、冬令救济和各项临时救济工作，确保困难群众得到及时有效的帮助。2012年我们下发了各类救灾救济款项1256.5万多元，救济达4.9万人（次）。2012年至今先后共投入120万元,支持330户低保、特困户和孤老等困难群众进行危房改造和重建家园。
（五）特困优抚对象的各种问题进一步解决。2008年，我市出台了《开平市优待困难转复退军人等优抚对象的实施办法》，从生活、就业、住房、子女上学以及乘坐市内公共汽车五个方面给予困难转复退军人不同程度优惠，从2008年至2012年，给城乡三类优抚对象发放子女读书补助204万元，为三类优抚对象发放医疗、养老保险补助80万余元。同时，采取更加灵活的措施，下大力气解决优抚对象“三难”问题，2009年至2013年4月共发放380万元补助款，帮助4020人次解决“三难”问题，为优抚对象办理五邑通优抚IC卡，享受江门地区内乘坐公交车时免费优惠，2008年以来累计推荐296名优抚对象就业，特困优抚对象的问题得到有效解决。
（六）社会慈善救助惠及弱势群体。充分发挥慈善救助的拾遗补缺功能，完善农村社会救助体系。我市慈善会自2005年成立以来，秉承“扶贫济困、赈灾救助”的慈善理念，开展了一系列扶助救济工作，使弱势群体和困难群众得到人道主义救助。据统计，2008年至2012年全市用于各项救助活动慈善款8108万元，其中：助困362万元；助学287万元；助孤851万元；助残270万元；资助重建家园59万元；敬老院建设60万元，慈善公益项目（用于教育文化卫生等）6000多万元。
二、农村社会救助体系建设中存在的问题
我市社会救助体系建设经过几年的努力，取得了一定的成绩，但仍然还存在着一些薄弱环节。具体表现在：
（一）社会救助资金投入不足。目前，我市农村低保金由市和各镇按照6：4的比例进行分担，五保金由市、镇、慈善会按照4：3：3的比例进行分担。由于我市各镇、办事处经济社会发展极不平衡，部分边远山区镇，人口多，贫困面大，地方财力较薄弱，僧多粥少的现象较普遍，开展低保、五保工作和救灾救济困难多、压力大。由于资金投入方面的巨大压力，一些贫困镇存在着对已保的低保对象标准不科学、标准偏低、对符合低保条件的对象存在拖延办理的现象。五保对象多以分散供养为主，集中供养条件有待于进一步改善，使得五保对象成为最困难的群体。
（二）基层社会救助力量薄弱。我市共辖有15个镇、办事处，每个镇仅配备了一个民政助理员，但就是这么一个民政干部，还要全面负责低保五保审核审批、救济救灾、社会福利、优抚对象、困难群众上访接待等一系列事宜，尽管各镇、办事处在民政干部繁忙的时候会抽调一至二个工作人员进行协调配合，但仍然不能从根本上解除民政干部的工作压力，使其没有精力完成日趋繁重的社会救助任务。如赤水镇一个民政干部管理着五保对象210人，低保对象319户988人，重点优抚对象165人。水口镇有1080名低保对象，如果按照正常的低保条例要求，对低保申请对象经济情况必须入户调查，进行三榜公布，民政干部根本管不过来。随着全社会对民生问题的重视，民政部门所承担的任务也将越来越重，现行基层社会救助力量根本无法保障社会救助工作的质量和公开透明度。
（三）部门之间的缺乏有效配合协调。由于现行的农村社会救助以“纵向”管理为主，在实施农村社会救助的过程中，各个部门、各单位之间缺乏“横向”的统一协调，致使贫困群众有些应该享受的救助政策和优惠措施没有得到完全落实，重复救助、多头救助的现象仍然存在，农村社会救助难以发挥整体效能。如在帮扶农村困难家庭子女就学活动上，民政、扶贫办、团委、工会、新闻媒体及社会各界纷纷推出助学，出现了个别学生重复救助、多头救助现象。此外，救助时段过于集中，尤其表现在中秋、春节等重大节日上，这种节日倾盆大雨式救助和平时久旱无雨式的救助形成了鲜明对比，根本无法缓解受益群体日常和突发困难。如何将有限的资源进行整合，用在最需要帮助的困难群众身上，成为当前一个亟待解决的问题。因此，“应建立社会救助工作的综合协调制度，构建跨部门的社会救助管理体系”[1]，实现部门协调运作。
（四）现行农村社会救助工作尚存不足。一是农村低保对象及低保申请人的收入核定比较困难。由于大多数低保申请人或低保对象没有固定收入，隐性收入很难核定，加之一些单位不愿意提供真实的收入证明，给核定家庭收入带来了一定困难。二是敬老院基础设施不完善及五保对象医疗风险增大。由于资金等诸多因素的制约，个别经济困难的镇没有按要求为敬老院提供必要的用地和基础设施，相当部分自理能力或不能自理且缺乏亲属、村民照料的五保老人和居住危房的五保老人，分散供养不利的问题就凸显出来了。三是困难群众居住条件仍待改善。尽管我市每年投入大量资金对低保、特困户和孤老等困难群众危房改造和重建家园，但仅仅靠政府的资助并不能从根本上解决困难群众居住条件较差的问题。
三、加快农村社会救助体系建设的对策及建议
（一）加大农村社会救助投入，拓宽社会救助筹资渠道。实现城乡协调发展，加大对农村社会救助的投入是全社会共同的责任。建议市、镇两级财政在农村低保、五保供养所需资金列入年度财政预算的基础上，进一步加大对其它专项救助资金投入力度，确保其它各类专项救助资金得到有效保障，切实提高现行的救助对象的救助水平。要努力拓宽社会救助的筹资渠道，在市级财政加大转移支付力度的同时，动员社会力量参与农村社会救助。鼓励社会公益组织和民间救助组织通过为特定救助对象进行募捐来筹集救助资金，积极倡导和弘扬中华族乐善好施的美德，对积极参与社会救助的企业和个人进行表彰，必要时可以对捐赠、资助社会救助事业的企业在税收上给予优惠，不断拓宽社会救助资金的筹资渠道。
（二）充实基层社会救助队伍，推进农村社会救助体系建设。“基层民政工作直接面对群众，各项工作任务都要靠基层落实”[2]，社会救助工作更是如此。为此，我们一是要改变传统单一地按行政建制设立民政干部的做法，按照各镇人口的多少及基层民政服务对象的多少来配置民政助理员，实行定员定编，大镇配置3—5人，小镇配置专2人，充实基层社会救助力量。二是全面提高农村社会救助管理水平。选拨年轻化、知识化人才充实到社会救助队伍中来，提高队伍素质和工作效率，增加工作透明度。三是健全社会救助社会化机制。坚持以政府救助为主，社会帮扶为辅，社会各界捐助为补充，充分发挥各方面的创造性和积极性，逐步形成社会救助社会化机制。
（三）完善管理体制和运行机制，加大监管力度。市镇两级要出台有关加强农村社会救助体系文件，建立起农村社会救助工作联席会议制度，加强民政、教育、司法、财政、劳动、建设、卫生等相关部门的配合协调，进一步明确各部门责任，逐步形成政府领导、民政牵头、部门协作、齐抓共管的工作格局；同时，要进一步加大对农村社会救助工作的监管力度，规范农村社会救助的范围、标准、资金筹集、运行程序、部门责任和管理监督；各镇、办事处要将农村社会救助体系建设纳入经济与社会发展规划，确保农村社会救助工作的落实和稳步推进，使农村社会救助体系真正成为保障困难群众生活权益，化解由于贫困而引发社会矛盾的“减压阀”、“安全网”。
（四）实施分类分层救助，努力提高农村社会救助效能。农村社会救助帮扶工作所涉及到内容相当广泛，包括基本生活、助学、助医以及住房帮困等等，由于各帮扶对象对所需社会救助的侧重点不同，为保证再次分配的合理性和公平性，有必要建立分类分层社会救助机制。各镇、办事处要结合困难救助对象的情况及不同诉求，实行分层分类救助，做到困难群众缺什么帮什么，难什么扶什么。对农村低保五保对象，要在全面提高其生活水平的前提下实行分类救助，使他们的生活随着经济社会发展的不断提高而改善。我市已于2009年12月对低保对象实施分类施保，提高低保补差水平，低保补差每人月提高20至80元，拟于2013年7月起提高五保供养标准，五保对象每人每月提高70元。在保障总体水平提高的同时，对特别困难的低保五保对象及边缘性人员实施分类救助，对患有重特大疾病、年老体弱、多病和丧失劳动能力低保及低保边缘人员进行重点照顾，对单亲家庭、鳏寡孤独者给予适应照顾；要努力防止多头救助、重复救助，确保公平公正。
注释：
1、傅建文：《广东民政》2006年第10期，第22页
2、张利、王晓莉：《中国民政》2007年第7期，第34页
参考文献：
[1]潘四群、刘耀华：构建农村社会救助制度的思考 [J]中国教育导刊，2007（23）
[2] 王成新、陆彦：论农村社会保障制度在新农村建设中的功能[J]．北方经济，2006（5）．
[3] 李晓华：农村社会救助工作亟待解决的三个问题[J]．中国民政，2006（9）．
[4] 何平、张远凤：论我国的社会救助标准 [J]．中南财政政法大学学报，2009（6）．