2011年国务院先后颁发的《中国老龄事业发展“十二五”规划》和《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》均提出，到2015年，我国要实现每千名老人拥有养老床位数达到30张的目标。这个目标，既是国务院，也是我市“十二五”规划曾提出过的目标。2012年4月27日广东省召开社会养老服务体系建设推进年工作会议又进一步提出，到2015年，我省各地每千名老人拥有养老床位数至少达到30张以上，其中广州、深圳达45张，佛山、东莞达42张。我市地处珠江三角洲的腹地，经济比较发达，养老设施、养老服务有一定基础，理应实现这一目标并非难事，但事实并非如此。据统计，至2011年底，我市共有各种养老福利机构71家，床位9171张，据预测，到2015年，我市60周岁以上户籍老年人口将增加到66﹒6万以上，如按照全国平均要求，届时需要2万张左右的养老床位，如按省的要求，届时需要实现2﹒9万张左右养老床位，改革开放30年，我市才建设起9000多张养老床位，“十二五”期间却要增加近2万张养老床位，时间紧迫，任务艰巨。为保证“十二五”规划目标的实现，各级政府、老龄工作部门和有关规划建设等部门，必须高度重视，从现在起，就要科学规划，采取切实有效的措施，加强、加快养老福利机构的建设。

从我市目前养老福利机构建设的情况看，“十五”规划以来，社会养老福利机构有了长足的发展，建设起如南海区社会福利中心、三水区社会福利中心和镇（街）一级等一批符合国家、省一级标准的示范性养老福利机构，实现了区、镇一级养老机构、敬老院全覆盖，但从总体上说，除具有示范性功能的区级、镇（街）级社会养老机构外，普遍存在数量不足、规模小、档次低、条件差、服务内容单一和管理水平低下的现象。尤其是民办养老福利机构发展缓慢，严重制约养老事业的发展。这种状况的存在已难以满足老龄化社会日益增长的养老服务的需要。本人认为，当前加强社会养老福利机构的建设，要从两个方面入手：一是政府要加大财政资金的投入，新建、改建、扩建一批以护理型为主的公办养老福利机构；二是按照“公建民营、民办公助、政府出资购买服务”等形式和社会化的要求，鼓励、扶持、引导社会力量兴办各种档次的养老福利机构，以适应不同的老年群体养老服务的需要。本文主要是论述后者，谈谈落实扶持政策，发展民办养老机构的问题。

    一、鼓励、扶持社会力量兴办养老福利机构的重要性、紧迫性和必要性

（一）鼓励、扶持社会力量兴办养老服务机构，由中国人口老龄化社会的国情特点决定。中国人口老龄化的特点是：老年人口基数大、增长快、高龄化空巢化趋势明显。2011年，60岁以上的老年人口达1﹒85亿，占全国总人口的13﹒7%，需要和有入住养老机构的老年人快速增多。而中国人口老龄化最为显著的特征是“未富先老”。在这种情况下，政府财力的有限性，决定了完全依靠政府力量解决社会养老问题是不可能的。鼓励、扶持各类市场主体、社会主体参与养老服务发展，具有其客观的必然性和紧迫性。

（二）鼓励、扶持社会力量兴办养老服务机构，是国家的一项重大决策。随着人口老龄化社会的到来，我国颁布了一系列有关鼓励、扶持社会力量兴办养老服务机构的法律法规和政策文件。如，早在1996年月10月实施的《中华人民共和国老年人权益保障法》就明确规定：“国家鼓励、扶持社会组织或个人兴办老年福利院、敬老院、老年公寓、老年医疗康复中心和老年文化体育活动场所等设施。”又如，2000年国务院办公厅转发的《关于加快实现社会福利社会化意见》指出，“对社会力量投资创办社会福利机构，各级政府及有关部门应给予政策上扶持和优惠”，“各级政府应根据经济和社会发展的需要，逐年增加对社会福利事业的投入，重点用在一些基础性、示范性社会福利机构的建设上，同时采取民办公助的办法，将一部分资金用于鼓励、支持和资助各种社会力量兴办社会福利机构”。2005年，民政部颁布了《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》明确指出：“国家的政策扶持是发展社会福利事业的重要保证。”“对社会力量投资创办社会福利机构，各级政府及有关部门应给予政策上的扶持和优惠。”“各地要认真贯彻落实国务院办公厅转发民政部等11部委《关于加快实现社会福利社会化意见》中的优惠政策，保证社会福利机构有规划、建设、税费减免、用水、用电等方面，与政府办社会福利机构一样享受同等待遇；并从实际出发，积极研究制定新的优惠政策。”再如，2011年月12月，国务院办公厅印发的《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》又进一步指出：“充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，为各类服务主体营造平等参与、公平竞争的环境，实现社会养老服务可持续发展。”“加强对非营利性社会办养老机构的培育扶持，采取民办公助等形式，给予相应的建设补贴或运营补贴，支持其发展。”“各级政府应将社会养老服务设施建设纳入城乡建设规划，合理安排，科学布局，保障土地供应。”“研究制定财政补助、社会保险、医疗等相关扶持政策，贯彻落实好有关税收以及用水、用电、用气等优惠政策。”可见，鼓励、扶持社会力量兴办养老服务机构的政策，是一贯的、连续的，是一项应对人口老龄化的基本国策，各级政府必须不折不扣地贯彻落实。

（三）实践证明，凡是能认真贯彻落实扶持优惠政策的地方，社会养老服务事业发展良好，效果显著。自2000年国务院办公厅颁发《关于加快实现社会福利社会化意见》以来，全国各省、区、市陆续出台有关鼓励、扶持民办社会福利机构的政策措施，有的还大胆探索、勇于实践，采取多种形式从政策上和资金方面鼓励和支持社会力量兴办福利机构，促进了社会福利机构的健康、有序的发展。例如，上海市目前养老机构560家，床位6﹒98万张，而其中民办养老机构260家，床位3﹒42万张，占了半壁江山。北京市有401家养老机构，其中社会办的186家，占养老机构总数的46%。近几年来，广州市委、市政府，高度重视社会福利社会化工作，按照“公建民营、民办公助、政府出资购买服务”的思路和社会化的总体要求，通过有效形式和合法渠道鼓励、扶持民办养老机构的发展。至2009年底止，全市共有各类养老服务机构163间，总床位22817张，其中民办养老机构76间，床位13702张，民办福利机构床位占全市养老机构床位数60%以上。由于民办养老机构的发展，使得广州市的养老床位数提高到每千名老人拥有23张的水平，有效缓和了养老床位不足的压力。近几年来，广东省、广州市、深圳市、中山市、珠海市、茂名市、梅州市等陆续出台了民办社会福利机构管理规定和资助办法，有力地促进民办社会福利机构的健康发展。

二、民办养老福利机构发展缓慢原因浅析

至2011年底止，佛山全市共有社会福利机构71家，其中社会福利院（中心）7家，敬老院式的福利机构48家，民办社会福利机构16家（其中8家中介组织）。全市共有养老床位9177张，其中民办养老床位仅有不足的1500张左右，仅占全市养老床位的1/6。民办养老机构发展缓慢，与上海市的“半壁江山”、北京市的46%、广州市的60%相比有很大的差距。据了解，我市民办养老机构，一是发展不平衡，除禅城区近年有所发展，拥有900多张养老床位外，其他各区发展较慢；二是不仅数量少、规模小（全市超过200个养老床位的民办养老机构仅有2家），设施简陋，服务内容单一，以护理生活照顾型为主，基本上没有医疗康复、精神慰藉、心理调适的服务，只能满足老年人基本生活的需要，而且收费价格偏高，地处较偏僻，老年人一般不愿入住。现实向我们展示了一对矛盾：一方面，随着人口老龄化加快发展，有入住养老机构愿望的老年人越来越多，而养老机构的发展不能满足需要；另一方面，公办养老机构出现一床难求的情况（有的排队等候多年也得不到床位），而有的民办养老机构则入住率低、空置率高，甚至出现经营困难和难以生存发展的问题。这些问题的出现，说明，我市民办养老机构发展不尽人意，举步为艰。

为什么我市民办养老福利机构举步为艰呢？本人认为有如下原因：

（一）国家制定的各项优惠扶持政策难以落到实处。如我市除南海区于2011年6月出台了《民办社会福利机构管理暂行办法》外，至今我市尚未出台鼓励、引导、扶持社会力量兴办社会福利机构的意见。政府的政策扶持和资金扶持，是发展民办养老机构的基本条件，没有这些扶持，民办社会福利机便难以生存和发展。因为，民办养老福利机构的服务对象，主要是孤、寡、病、残、独居、失能、高龄、低保、优抚等一类的老年人，对他们进行护理照料属于公益性行为，本应由政府承担。如今由民办养老机构承担了政府义务，政府对其给予政策扶持和优惠是理所当然的。因此，哪种认为，社会福利社会化纯粹由市场调节，不用政府政策扶持的观点，是站不住脚的、偏面的，必须改变。

（二）社会力量投资兴办养老机构的积性不高，一旦经营困难容易退缩。养老机构本身属于微利行业，投资大，回报周期长，企业和个人一般不愿投资；即使投资兴办了，常常会遇到经营中的种种限制，例如，不能独立依规办医院，后续资金供给不畅，因不能享受公办养老机构相同待遇造成经营性亏损等，只得停办，甚至抽回投资回到原点。民办养老机构的发展，主要存在三大瓶颈：一是政策瓶颈。将养老机构定位为公益事业，收费不能过高，业主难以获得社会资本的平均利润；投资了不能分红、不能追求回报，硬是让民营企业家当“活雷锋”和“慈善家”，违背了谁投资谁受益的基本规律；二是不平等竞争。公办养老机构由国家划拨土地，人员进入事业编制，并给予财政补贴，而民办养老机构则没有这些待遇，成本非常高，导致竞争条件先天不平等；三是国家各项优惠措施到了地方难以保证落实。

（三）民办养老机构有相当部分为下岗失业人员兴办，具有专业知识管理水平的人员少，因而管理水平低，这也是造成民办养老机构举步为艰的一个原因。

民办养老机构发展不尽人意的原因是多方面的，但根本原因是地方政府鼓励、扶持的政策和优惠措施不够落实，社会兴办养老机构的积极性调动不起来。

为什么地方政府的扶持政策和优惠措施难落实呢，除一些地方财政困难造成供给不足的原因外，主要是认识问题。如，个别部门的负责人对党的十七大确定的“老有所养”的战略目标和十七届五中全会提出的“优先发展社会养老服务”的要求认识不足，认为社会福利社会化就是完全的市场化；一些地方政府对这种没有税收的公益性项目缺乏积极性；土地供给不给予支持和方便；担心社会力量兴办养老机构会占用了优质土地、医疗等资源，减少了公办养老机构的收入等。据了解，仅2011年到我市禅城、顺德、南海、三水、高明考察探讨兴办中、高端的养老机构就有5-6家之多，结果无一成功，原因就是土地供给、政策扶持、医疗保障、市场环境等不能满足投资者的需要，而其中两家转向广州兴办后就很快获得成功。因此，我们必须认真总结经验教训，端正认识，加大扶持力度，促进民办养老机构的发展。

三、全面领会和落实扶持政策，促进民办养老机构的发展

为了更好地贯彻落实好国家有关扶持政策，促进民办养老机构的发展，我们必须领会好国家有关扶持政策的精神和内容。根据党的十七大关于“优先发展社会养老服务”的精神和国家有关规定及各地的实践做法经验，扶持政策大体有如下几个方面：

（一）规划制定、土地供给方面的扶持。各级政府要将社会养老服务设施纳入城乡建设规划，合理安排，科学布局，保障土地供应。符合条件的，按照土地划拨目录依法划拨；对不符合条件采用有偿方式供地的，在地价上要适当给予优惠。在社会福利机构的建设上，要充分考虑社会福利机构服务对象的要求和社会福利事业发展的需要，尽可能靠近社区、交通便利、环境良好的区位安排社会福利设施建设。近几年，也有不少社会力量期望在佛山投资兴办各种各样的养老机构，但大多是在规划安排上、土地供给上、区位安排上没有优先、优惠安排而搁浅的。我们要学习海南省的做法和经验，2012年1月，海南省出台了《海南省人民政府关于支持社会力量兴办非营利的养老机构若干政策》明确规定：在规划上，要优先安排建设进出非营利性养老机构的必需道路，加强对养老服务机构建设用地的保障。要优先保障相关建设用地，加快审批。

（二）税费方面的扶持、优惠。早在200年11月，财政部、国家税务总局颁发了关于对老年服务机构有关税收政策的通知，明确规定：对政府部门和企事业单位、社会团体等社会力量投资兴办的福利性、非营利性的老年福利机构，暂免征收企业所得税，以及老年服务机构自用房产、土地、车船的房产税、城镇土地使用税、车船使用税。同时规定：对社会力量，通过非营利性的社会团体和政府部门向福利性、非营利性老年福利机构的捐赠，在缴纳企业所得税和个人所得税前准予全额扣除。2012年2月，浙江省出台优惠政策扶持非营利性民办养老机构，进一步明确，对非营利性组织的养老服务收入，免征企业所得税。对缴纳水利建设专项资金确有困难的，经税务部门批准，可予以减免照顾。

至于费用方面的优惠，早在2000年国务院颁发的《关于加快实现社会福利社会化意见》和2005年民政部《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》中就明确规定：“对社会办福利机构的用电按当地最优惠价格收费，用水按居民生活用水价格收费；对社会福利机构使用电话等电信业务要给予优惠和优先照顾。”近几年，上海、北京、天津、广州、浙江等省、市，相继制定了扶持民办养老机构发展的政策，均体现了上述精神。2012年2月，浙江省出台的优惠政策则进一步明确提出，政府主办和特许经营的供水、供电、供气、通信、有线或数字电视等经营单位，要为养老机构提供优质服务和优惠收费。其中，用水、用电、用气等价格与居民用户同价；免收养老机构电话、有线或数字电视、宽带互联网一次性接入费等。这些规定和做法值得学习、借鉴。

（三）财政资金方面的扶持。2005年民政部，《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》中明确规定：“各地要采取多种形式，打破所有制界限，加大对社会办福利机构的资金投入，充分调动社会力量参与社会福利事业的积极性，同时，要广开渠道，充分利用彩票公益金、慈善资金和社会捐赠资金发展社会福利机构。”“对于处在建设阶段的社会福利机构，可以按照规模、投资额等，给予相应的资助；对于正式开业的社会福利机构，可以按床位数和实际收养人数给予一定的营运补贴。”根据上述精神，各地从自己的实际出发，多渠道、多形式筹集资金，加大对社会办福利机构资金的支持力度。仅在2006年，全国就有13个省（市、自治区）制定了扶持社会力量兴办社会福利机构的意见，明确了开办补助和运营补贴的标准。2011年12月，北京市出台社会办养老机构补助办法，规定，属社会资本新建、扩建、购买设施建设养老服务机构，属护理型的，按每张床1﹒6万元给予资助；非护理型的，按每张床1﹒2万元给予资助。2012年2月，浙江省出台优惠政策，规定：“对用房自建、床位数达到20张以上、符合有关部门规定资源条件的非营利性民办养老服务机构，按核定床位数一次性给予每张床位6000元补助；对租用用房且租期3年以上的非营利性民办养老机构，给予每张床位每年1000元补助，连续补助3年”。补助、补贴标准不断提高，如，宁波市开办补助，2007年宁波市颁布的实施意见规定，对床位在50张的非营利养老服务机构，新建的按核定床位数每张床位不高于2000元的标准，分2年给予开办补助。时隔3年，该市于2010年再次颁发加快推进养老服务体系建设的意见，对上述相同条件开办的非营利养老服务机构，给予每张床位10000元补助，分3年按比例到位。从2000元到10000元，床位补助3年内提高了4倍。对运营补贴，该市鄞州区规定，对于收养本区户籍老年人且年龄70周岁以上，可按实际收养人数向区财政申请每人每月200元的补贴。招用具有专业技术资格的养老服务工作人员，政府按每人每月400元的标准给予补贴。广州市、佛山市南海区也有开办补助和营运补贴的补贴标准。2012年4月，我省召开社会养老服务体系建设推进年工作会议，提出要加大福利彩票公益金支持力度。省级福利彩票公益金将按不低于50%的比例集中使用于社会养老服务体系建设。

除上述政策外，还有金融服务、医疗服务等的政策扶持。如，国务院同意颁发的《社会养老服务体系建设规划》规定：“积极探索拓展社会养老服务产业市场化融资渠道。积极探索采取直接补助或贴息的方式，支持民间资本投资建设专业化的养老服务设施。”“鼓励并扶持社会力量兴办以老年人服务对象的非营利性医疗机构。”“对社会福利机构所办医疗机构已取得执业许可证并申请城镇职工基本医疗保险定点医疗机构的，可以根据劳动保障部门的有关规定，经审查合格后纳入城镇职工基本医疗保险定点范围。”这些规定，都是对民办养老机构的有力支持。

为积极应对人口老龄化，不断满足老年人日益增长的养老服务的需求，保证社会力量兴办社会福利机构的健康发展和老龄事业发展“十二五”规划目标的实现，对上述国家有关鼓励、扶持非营利性社会办养老机构的政策和各地的成功探索必须认真贯彻执行和借鉴。