内容摘要：从《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》到《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》以及《实施细则》的出台，是我国社会救助制度的一个重要变革，从实践来看，新的救助模式更加注重人权，有效维护了城市的社会治安，有力促进了社会的和谐稳定；但也存在着种种问题，在肯定新制度的进步意义前提下，分析当前救助管理工作存在的问题，并在此基础上提出进一步改革和完善救助管理制度的意见和建议。
关键词：流浪乞讨人员 救助管理 改革
2003年6月20日，国务院出台了相关救助管理规定，8月1日《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》正式生效，这标志着收容遣送制度的终结。从《收容遣送办法》废止及《救助管理办法》的颁布，仅历时3个月，这在我国法制史上是十分罕见的。新法规将过去的“收容遣送”改为“救助”，不是简单的名词变更，而是制度的改变，观念的进步，是对人权的尊重。这部法规重新考虑我国经济社会秩序的现状及我国人权状况的发展形势，建立流浪救助制度，从法规上平视受助对象，体现了政府执政理念由管理向服务的转变，以及政府对公民生存发展和人权问题的高度重视。
《救助管理办法》的颁布以及实施，体现了建设文明社会的必须，政府从“以人为本”的理念出发，着重保障人们基本生活权益，保护人们的“生存权”。但由于《救助管理办法》从起草到颁布实施的时间紧紧只用了几个月，时间过于仓促，许多问题没有落实到具体，同时经过十年来的实践，《救助管理办法》暴露出种种缺欠与不足。
一、新的救助模式在实践中所暴露出来的种种问题。
1、求助对象的范围过窄。如果严格按照《救助管理办法》实施，很多人不符合救助。按照政策规定来甄别救助对象，能够同时符合实施细则中所规定的自身无力解决食宿，无亲友投靠，不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员等四个条件的人员很少。目前来救助站救助的人员当中大部分是流入城市务工不着、寻亲访友未果、出门在外遭遇偷盗、长期上访无力解决生活问题等临时有困难的人员。严格来说，他们并不是《救助管理办法》里所规定的救助对象，但在现实中，救助站往往会承担起对他们的救助义务，救助站面对这些前来救助的人员，往往会出于人道主义而做出变通处理。
2、求助对象甄别难度大。救助人员人数多、来源广、背景复杂、动机多样化，有的求助对象故意编造虚假姓名地址，隐瞒真实身份；有的装聋作哑，拒绝回答工作人员的询问，使甄别工作量巨大，许多前来救助的人员拒绝告知家庭的相关情况，有些人员的户籍地处偏僻，求证难度大。求助人员是否享受城市最低生活保障或者农村五保供养就更难甄别了。同时，救助管理系统与公安部门的户籍系统无法联动，如遇到提供假信息往往无法核实或核实的难度较大。这就造成了甄别的时效长，造成了大量求助人员滞留救助站。
3、缺乏执法依据和执法手段。救助站存在只有服务义务，无执法权力的尴尬。自收容遣送改为救助管理之后，救助站对流浪乞讨人员失去了约束力，是否到救助站救助由求助人员决定。在没有强有力的措施对流浪乞讨人员进行监控和管理下，流浪乞讨人员更倾向于自由乞讨。潜在的流浪乞讨人员不愿意在艰苦的岗位受苦受累，宁愿到街头寺庙自由乞讨。目前，广州市有部分正在外流浪乞讨人员都不愿意接受救助而继续选择在街头流浪，他们认为救助站管理太严，没有自由感，同时越是天气寒冷，在外乞讨就越博得人们同情，因而收入会越高。这些职业流浪乞讨人员拒绝接受救助，救助站无权强制带离，但如果不管又无疑会被公众质疑“不作为”，救助站就陷入了无法管、又不能不管的两难局面。有些求助人员喝醉酒，肆意闹事、打架斗殴的事情时有发生，救助站、公安机关、城管等部门在管理中，均存在缺乏执法依据和执法手段的问题。
4、危重病人、痴呆傻人员、老年人、流浪儿童、严重精神病患者等特殊救助对象存在难安置的问题。按照救助站临时性救助的性质，且按照《救助管理办法》危重病人和精神病人都不属于救助范围，但在实践当中，这都是无可回避的问题，出于人道主义的考虑，救助站都会主动救助。但由于健康情况、智力水平等种种原因，这类人员中绝大部分无法查询到监护人和常住人口所在地，而且很大一部分是被家庭有意抛向社会。这类人员大多数居住在偏僻的贫困山区，他们不能提供准确的家庭住址及其家属信息，无法及时了解核实他们的情况也无法同其家人和亲属联系。即使有时找到了他们的住址和亲属，有些亲属也不愿意接回，流出地民政部门也不派人来接。这些滞留人员不仅挤占了有限的临时救助资源，而且需要大量的人力物力予以照料，严重影响到救助管理机构公共服务能力的发挥。
5、职业跑站、重复救助现象突出。有些救助站管理过松、或者核实不到位，救助人员想去哪里就给到哪里的车票，有些人就专门钻空子，往全国各地救助站跑，做起免费的旅游。户口所在地没有相应的政策解决流浪乞讨人员的实际困难，对他们的生活问题缺乏考虑，有些家庭贫困，对外出流浪乞讨人员不闻不理，在流入地救助管理站送返回乡之后，由于种种原因，再度外出流浪。
二、当前城市流浪乞讨人员的现状
1、数量大、分布广。笔者在广州市救助管理站市区分站接待一名在外流浪的徐老伯时了解到，目前广州市大概有近两万名流浪乞讨人员，职业化的流浪乞讨人员平均每天收入有两百块，人手一台手机。据朱光磊《大分化新组合》一书中指出，20世纪80年代中期以来，政府对社会基层的控制逐渐放松，乞丐呈增加之势。中国当前的乞丐活动范围几乎遍及全国的大小城市乃至乡镇。[1]2010年的相关数据可以大致了解流浪乞讨人员的概况，“据民政部统计，全国流浪乞讨儿童数量在100万至150万左右。”[2]“为积极做好上海世博会，广州亚运会、亚残运会期间的流浪乞讨人员救助管理工作，共救助流浪乞讨人员100多万人次。”[3]
2、低龄化、复杂化。根据民政部《十一五流浪乞讨未成年人救助保护体系建设规划》提供的数字，“我国现有流浪乞讨儿童100万—150万，其中80%有偷盗、抢劫等违法行为，45%的儿童常年以违法行为来谋取生存74.4%的儿童在流浪乞讨两个月后会出现违法行为。”[4]如今的流浪乞讨群体中，不乏存在流氓无赖，更有披着流浪乞讨人员外衣的犯罪团伙。笔者的同事曾遇到过一桩假扮残疾人讨钱的人员，当时该人腿脚残疾的人员，走路一倔一拐，向人讨钱，当笔者同事出示救助管理站的工作证之后，该人马上转身就跑，翻越绿化带走了，身手敏捷，完全是假装残疾人拌可怜博人同情。
3、职业化、收入高。乞丐职业化、收入高是客观存在的，改革开放以来，社会物质的日益丰富给流浪乞讨人员提供了“发家致富”的可能，“出外磕头，回家盖楼”并不是传说。如今有些地方还流传着这样的顺口溜，“外出乞讨转三年，给个县长都不换”、安徽太和县宫小村是有名的乞讨村，“五万不算数，十万刚起步，宫小想露脸，二十万称小富”。
4、帮派化、集团化。自2003年废除《收容遣送制度》以来，一些大城市繁华路段的流浪乞讨人员的数量有增多的趋势。广州各区域就有明显的帮派划分，“在职业乞丐群体中，已出现了各种帮派，对乞讨范围进行了划分，如河南帮主要集中在火车站一带，新疆帮主要集中在三元里一带，东北帮主要集中在天河一带等，新来的乞讨人员得向他们交一定费用才能在该区乞讨，为争夺地盘，乞丐之间也经常发生暴力冲突。”强讨恶要现象突出，组织利用未成年人进行乞讨和从事非法活动的情况明显增加，且绝大多数流浪乞讨人员不愿意接受救助，给社会治安带来一定的冲击。如今“丐帮”不只是仅存在于虚拟的武侠小说中，在畸形的物质追求下，经营乞丐是当前社会的一个严重问题，流浪乞讨人员集团化，丐帮帮主在各地频频出现，他们控制病人、小孩、老人进行乞讨，如2004年广州“宫璇璇事件”，2010年新疆“智障包身工事件”。
当前，前来救助站救助的人员中，大部分还是暂时没有流浪乞讨的投亲不着、务工不着、无钱看病、与亲人走失、被偷盗抢等有临时困难的人。真正长期困难的人，反而选择在外长期流浪乞讨，拒绝进站接受救助。以广州市救助管理站市区分站为例，2012年共救助受助人员16270人次，其中男14409人次，占88.6%；女1861人次，占11.4%。从年龄分布来看，60周岁以上1055人次，占6.5%；26至60周岁9263人次，占56.9%；18至25周岁5131人次，占31.5%；18周岁以下723人次，占4.4%。流浪乞讨1291人次，占7.9%；上访744人次，占4.6%；拾荒32人次，占0.2%；遗失钱财1391人次，占8.5%；被盗被抢1851人次，占11.4%；生活困难2677人次，占16.5%；因灾167人次，占1%；其他8117人次，占49.9%。
当前城市流浪乞讨人员在救助管理时存在着爆发公共危机的可能性，求助人员长期流浪在外，个人卫生和健康状况很差，部分救助人员存在身体和智力障碍、体弱多病或患有传染性疾病。当前救助站一般只是目测、量血压、测体温等方式进行简单的体检，无法准确掌握救助人员的详细身体状况。同时流浪乞讨人员的构成非常复杂，部分流浪乞讨人员存在各种违法行为。精神病人病症突发、求助人员自残、斗殴打架等突发事情时有发生，且救助站一般都是集体食宿，这就为救助管理带来新的挑战。
三、城市流浪乞讨人员救助管理的治理对策
1、建立全面的社会保障体系。加强经济建设，缩小城乡收入差距，扎实推进和谐、文明、富裕的新农村，让社会的弱势群体能够有房住、老有所依、病有所医、解决基本温饱问题，让他们活得有尊严。在我国现有基础上建立和完善基本养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险五大社会保险制度。建立和完善妇女、儿童、老人福利制度和残疾人福利制度，推进社会福利进程。参考城市社会保险制度，逐步建立和发展农村养老、医疗等社会保险，使整个社会的所有公民享受到社会进步带来的福祉。香港综援制度是以入息补助方法，为那些在经济上无法自给的人士提供安全网，使他们的入息达到一定水平，以应付生活上的基本需要，这对社会的稳定和发展起到了相当重要的作用。香港的综援经验告诉我们，构建完善的社会保障体系，能有效解决社会面临的迫切问题，弥补市场分配的不足。
2、完善救助管理的相关法律法规，制定专门针对职业乞丐的措施。针对目前出现的新情况、新问题，必须及时完善相关法律法规。建立管理流浪乞讨人员的规章制度，严厉打击以乞丐为名实施违法犯罪活动。尊重流浪乞讨人员的“乞讨权”，但流浪乞讨应有相关贫困证明，由相关部门进行监管，颁发“乞讨证”，划定相关乞讨区域。对影响城市环境、以乞讨为生财之道的各种流浪乞讨现象以及流浪乞讨人员的各种违法行为，政府相关职能部门应尽快建立完善配套的法律法规，便于公安、城管、民政等部门的管理、打击和取缔。美国在传统上对流浪乞讨的管制相当严格，对带有欺骗性，可能造成人身或财产伤害或可能对当事人构成胁迫的乞讨行为，各州一律予以禁止。美国既禁止在银行及取款机附近、私人住宅小区和包括火车站、地铁、汽车站在内的公共交通系统等地段乞讨，也禁止普通公共场合下的“恶性乞讨行为”。
3、扩大救助站的职能，加强求助人员的职业技能。在我国对流浪乞讨人员进行救助的时候，往往只是简单的给予物质救助，而忽略了对流浪乞讨人员的劳动权利给予保障。《实施细则》仅仅提到了由国家提供食宿和简单医疗救助，而未涉及到对流浪乞讨人员进行文化技巧培训，增强他们的风险应对能力，实现其劳动权利。
北欧国家对有劳动能力但丧失劳动机会的人采取边救助、边教育，这种做法就很值得我国借鉴。对流浪乞讨人员传授普通文化知识，将有劳动能力的青壮年乞讨人员组织起来，参加各种生产技术培训，促使其养成良好的劳动习惯，掌握生产技能，成为自食其力的劳动者。授人以鱼不如授人以渔，与人社部门联合举办培训，让救助人员能拥有一技之能，同时人才市场、社区等开辟专供流浪乞讨人员就业的公益性岗位，政府给予适当的补贴。如提供一些如清扫街道、运送垃圾、环境卫生、公共服务等方面的公共劳动机会，引导、劝导有劳动能力的乞讨人员放弃乞讨来从事这种公共劳动，获得必要的劳动报酬，维持其生活所需，最重要的是树立他们劳动光荣的理念，培养勤劳致富的观念，养成劳动习惯，掌握生产技能，成为自食其力的劳动者。
按照《救助管理办法》的规定，救助管理站为受助人员提供临时性救助服务。但随着社会的不断发展，救助管理站的职能也在不断扩大，承担的社会管理事务不断增多，近年来，救助管理站参与社会治安综合管理、流动人口管理、反家庭暴力庇护、预防青少年犯罪、寻人找人、反对拐卖妇女儿童等多项社会管理职能。社会力量积极参与救助服务也越来越多，这就亟需有救助经验的相关政府职能部门的监督与引导，而救助管理机构无疑要承担起这样的职责。
4、部门联动，加强救助管理网络数字立体化建设。流浪乞讨人员救助管理信息系统，就是在现代化网络通讯技术基础上，通过建立统一的、法定技术规范、数据标准、数据交换格式，制定相应的制度和管理办法，实现各级政府之间、各部门之间的信息共享。目前，全国流浪乞讨人员救助管理信息系统基本上能够将全国各地救助站联接起来，为救助管理工作搭建了新的平台。但由于指模器易坏，且成本高。救助管理系统内没有与公安系统联网，系统内部的内容还不够完善，甄别起来还是存在一定的困难。在与各部门之间的互联互通和资源共享方面还有待提高。《救助管理办法》提到受助人员到救助站救助是来去自由，但“来去自由”应当是受助人员在不影响社会治安情况下的来去自由，我们不能回避社会治安管理问题，对“来去自由”作适当的限制是必不可少的，适当的社会治安管理不应当理解为是对公民平等自由法律的破坏。民政、公安、卫生、交通、铁路等部门应实行资源共享，把流浪乞讨人员的救助实行一体化网络档案，减少跑站、重复救助的现象，对企图来回穿行各地救助站的“寄生虫”拒之门外。
法国巴黎“无家可归救助队”是一个专门为那些居无定所的流浪者提供帮助的警察机构，目前共有常备警员40名。任务繁重时会临时抽调警力增援。他们主要承担两项任务：一是沿街巡逻，随时对无家可归者提供救助；而是对无家可归者进行鉴别，并将其送到相应的救助中心。
5、合作救助，流入地与流出地救助有机结合。改变单一的国家救助模式，鼓励个人、家庭、社区、非营利性组织参与救助，采取相应措施，防止再次流浪。主要流出地要积极做好社会保障和源头预防工作，切实帮助困境人员及其家庭解决实际生活苦难，预防其因生活贫困导致外出流浪。同时，流出地政府应建立流浪乞讨人员、特困人员档案，包括精神病人、智障、聋哑、身体残疾、丧失劳动能力的孤寡老人以及离婚家庭子女或流浪乞讨经历的人员，都要进行普查登记，建立档案，确定监护人，跟踪服务，确保有人管。开展事前救助、分类救助。针对社区出现的特殊家庭，社区干部、专职负责人要及时掌握了解他们的疾苦，定期走访、慰问，及时解决他们的生活、就业、子女入学等家庭困难。对低收入家庭中丧失劳动能力、生活不能自理的残疾人、精神病人、重症病人提供必要补贴和照料，督促家庭履行抚养和照料义务，从源头上防止这类人员流浪街头。在现代市场经济的社会结构中，政府的职能是有限的，要以“小政府、大社会”格局进行分工进行。鼓励社会救助的主体多元化，在完善、健全政府救助的同时，创造条件开发社会救助资源，推进非政府力量和社会成员之间的社会救助，打造以政府为主体、以非政府力量为补充的社会救助体系。
四、结语
自2003年8月实施《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》实施以来，流浪人员并没有得到有效减少，反而有逐年增多的趋势，乞讨的种类也变得复杂多样了。仅靠救助站的临时救助是不可能很好地解决流浪乞讨问题的，建立合理有效的救助政策，通过物质救助、技能培训、劳动救助和法律保障等一系列措施，树立流浪乞讨人员正确的人生观、世界观和价值观，增强其自食其力的能力，做到从“输血型”救助到“造血型”救助的转变。
参考文献：
[1]朱光磊.大分化新组合.[M].天津：天津人民出版社，1994:253
[2]舒迪.大力打击拐卖儿童 委员会建议建立流浪儿童救助机制[EB/OL](2010-03-26)[2011-08-21].http://cppcc.people.com.cn/GB/34955/11230831.html.
[3]民政部。2010年全国民政工作报告（内容摘要）[EB/OL](2010-12-28)[2011-08-21].http://www.hebei.gov.cn/article/20101228/1651255.html.
[4]关于流浪乞讨儿童问题的思考[EB/OL](2009-12-21)[2011-07-21].http://china,findlaw.cn/jingjifa/fuyoubaohufa/flzr/jgsz/3115.html.