随着我国社会主义市场经济体制逐步建立，作为社会安全网和减震器的社会保障工作日益受到重视。 1996 年，我国把社会保险、救灾救济、社会福利、优抚安置、社会互助和个人储蓄积累统一纳入社会保障范畴；党的十六大又明确提出“建立健全社会保险、社会救助和社会福利相互衔接的社会保障体系”，极大地推动了我国社会保障工作的发展，提高了人民群众的社会保障水平，促进了社会经济的稳定发展。
一、 揭西县建立覆盖全县城乡社会保障网的现状
1998 年 1 月，《广东省社会救济条例》和《广东省城乡居（村）民最低生活保 障制度实施办法》开始实施，揭西县据此于1998年开始在全县实行城乡一体化的最低生活保障制度，并逐步完善各项配套措施。 同时为了加强资金管理，提高配套资金的到位率，广东省人民政府于 1999 年8月下发了《广东省城乡居（村）民最低生活保障制度实施办法》，明确了申请、审批、资金管理、发放等操作程序，为低保资金的透明、公正化运行提供了保证。 在我县最低生活保障制度逐步健全完善的同时，我县的社会救助工作也逐步制度化、规范化。与最低生活保障制度密切相关的《关于解决特困群众“四难”问题的意见》、《关于实施十项民心工程》及《农村五保供养工作条例》等政策法规文件相继出台。随着解困配套措施的不断落实，低保、五保对象多方面的生活困难得到了有效解决和缓解。 低保、五保工作是新时期民政工作的一项新举措，是广大弱质群体所赞誉的一项“民心工程”，低保、五保工作实施的好坏，将直接影响到党和政府在人民群众心目中的形象和地位，将直接影响到社会稳定和经济的发展。
我国宪法第 45 条第 1 款规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”这是宪法对公民物质帮助权的规定。 我县建立的《揭西县城乡居（村）民最低生活保障制度》，被誉为居（村）民的 “最后一道安全网”。如今， 这道安全网已经覆盖到全县各个范围。
随着城乡一体化的最低生活保障制度不断完善，揭西县的低保、五保的覆盖面也不断扩大，人数不断增加，标准也相应提高。
1998 年，揭西县纳入低保的对象仅有2192户，6374人。2012年该县共有城市低保对象1670户，3769人，低保标准为人月280元，人月均补差207元，人年均享受保障资金2484元，全县共发放城市最低生活保障金937万元。农村低保对象共有11207户，26528人，低保标准为人月210元，人月均补差117元，人年均享受保障资金1404元，全县共发放农村保障金3724万元。救济人数为1998年的4.7倍多；低保资金也大幅增加，1998 年，全县落实财政低保资金才136万元， 2012年已增加到了4661万元，约为1998年的29倍多。随着经济的发展，人们的生活水平也逐步提高。为了更好地解决贫困人口问题，保障他们的基本生活权益，揭西县不断增加低保资金的投入，基本实现了应保尽保的标准。同时揭西县于2009年全面扩面五保供养范围，在原有930个供养对象的基础上新增五保供养对象1207人，目前已列入五保供养对象的有2164人，其中集中供养222人，人年均供养标准3840元，分散供养1942人，人年均供养标准3840元，基本达到了应保尽保的要求。在此基础上，该县根据实际，如果仍有村民遭受到天灾人祸的情况，而造成生活困难的，县民政局救灾救济股将以最快的速度对其进行审核，凡符合低保条件的及时报县财政局核拨低保金，确保应保尽保。同时，为了进一步帮助低保对象解决医疗难问题，揭西县在2007年至2012年共下拨了500 多万元医疗救助款，先后为 234555多人次的低保对象实施了医疗救助（含资助参加基本医疗保险），对他们的治病康复，生活保健起到了极其重要作用。实施低保、五保制度以来，在县委、县政府的直接领导和高度重视下，在上级民政部门的大力支持和各有关部门的共同努力和大力协作下，揭西县低保、五保工作得到了顺利的实施，低保、五保覆盖面逐年增大，低保、五保制度逐步得到完善。对维护我县社会稳定和经济发展发挥了重要作用。
总之，在社会经济日益发展、人民生活水平日益提高、生活风险日益增加的今天，建立广覆盖、多层次、社会化的城乡社会保障体系显得尤为重要和日益迫切，以满足不同阶层困难群众的不同层次、多样化的社会保障需求，使他们在遭受各种意外和风险时都能得到应有的社会保障，增强其安全感和幸福感，促进人民群众与社会的和谐发展。
二、揭西县低保、五保工作目前存在的困难及原因分析
随着安全网覆盖面的扩大，随着人民生活质量的提高，低保、五保也在不断完善，处在不断的变化状态，而低保、五保工作也相应地成为一项动态工作，这就必然会不断出现新的情况和新的问题。揭西县低保工作主要有以下几个方面的问题。
第一是低保配套资金的问题突出。 2007 年，按照广东省民政厅《关于进一步落实最低生活保障制度的通知》精神，及《广东省最低生活保障资金管理暂行办法》，省补助14个经济欠发达地区的低保资金按省确认的居民40%和农村60%的比例给予补助。因此就最低生活保障资金预算而言，市县一级的财政预算资金难于足额到位，如此必然会给揭西县完成应保尽保任务带来困难。县级低保资金的运行程序是：财政按上级“配套资金”要求作出预算，因为如果不按要求预算，上级的配套资金可能下不来，但预算资金较大，增加了财政困难。假如在县级经济发展、地方税的征收和财政支出不允许的状况下，则地方负担的那部分低保资金就难于落实。虽然总体看来，揭西县低保工作取得了一定的成绩，但是由于我县是贫困县，地方财政困难，每年县财政要拿出好一千多万元作为低保配套资金，切实对县财政来说是一个沉重的负担。
第二是城乡困难群众医疗救助制度无法实施。按照省市有关文件精神，医疗救助经费由县财政按当地城乡最低生活保障标准人月增加14%的比例安排医疗救助金，仅此一项，该县每年就需要增加600多万元来作为医疗救助基金，对于贫困县来说切实非常困难。
第三是揭西县敬老院建设目前难于达到上级的有关要求。按照省委、省政府关于“十项民心工程”的部署和要求， “千间敬老院福星工程”的建设是我省“十一五”期间的民心工程。但是揭西县现有17个乡镇，建成敬老院17个，敬老院大体可分为二种类型，第一类的院房建设相对较好，可容纳30人左右的集中供养人数，具备各种配套功能的用房，院内环境美观。如金和、五云敬老院。第二类规模较小建筑格局不尽合理，功能用房及设施不配套，院内环境一般，有良田、坪上、灰寨、棉湖、钱坑、南山、上砂、龙潭、京溪园、五经富、大洋、大溪、凤江、塔头、东园敬老院。其主要原因：一是有些领导对敬老院建设认识不到位、重视不够，没有认识到这是为民服务，为群众办实事，落实“三个代表”重要思想的具体体现。二是把集中供养五保户当成包袱，认为敬老院人多了，负担重，思想上存在畏难情绪，控制敬老院的供养人数。三是后续资金缺乏，筹集渠道不畅。大部分乡镇只重视前期建设投入，不重视后期管理投资，致使个别乡镇的敬老院在运行中严重缺乏各种配套设施，几乎将近停止运转。
三、建立高效的低保、五保工作体系之对策
社会保障本质上就是对人的基本生存权的一种救济与保障，它从一开始就是应属人权的重要权项的基本内容。人作为一个个体，他是一个社会的人，社会完全有责任对他的基本生存权作一个保障，这是现代社会文明的一个基本要求，更是构建和谐社会主义社会的基础。进入 21 世纪，伴随着市场经济体制改革，我县的经济发展取得了显著成果，但贫富分化的现象也日渐显露：下岗失业人员增加、传统的鳏寡孤独的贫困人口增多，失地、缺少生存手段的农村贫困人口增多，成为社会不稳定因素。因此，建立完善的低保、五保工作制度是民政工作与构建和谐社会主义社会最直接的体现，关系到社会稳定，关系到和谐社会的构成，也是增强党和政府凝聚力和向心力的有力手段。
政府实行低保、五保制度，得到了广大人民群众的充分肯定和赞扬，他们纷纷表示“感谢政府”、“制度非常好”、“很了解国家的困难”“是党和社会主义救了我们”，对低保、五保工作充满了感激。但我们同时也要看到，该县的低保、五保标准还比较低，贫困现象也将长期存在，要彻底解决贫困问题，其中一个重要的调整措施就是不断健全完善低保和五保制度，建立高效的低保、五保和医疗救助工作体系。
为全面贯彻落实《广东省社会救济条例》、《广东省城乡居（村）民最低生活保障制度实施办法》，有效地维护弱势群体的生活权益，我们必须以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，围绕全面建设小康社会、构建和谐社会为总目标，坚持“以民为本，为民解困”的民政宗旨，通过加强领导，加强管理，健全制度和健全机构，推进低保、五保和医疗救助工作的创新，巩固和完善低保、五保和医疗救助工作，确保贫困人口无饥寒，贫病人员能及时得到医治。为此，我们要全面完善低保、五保制度和低保人员的医疗救助制度，使保障网覆盖全社会，做到动态管理下的“应保尽保”，并根据当地的经济发展和生活，物价水平等情况，逐步提高低保、五保对象的基本生活和医疗救助标准。实现低保、五保和医疗救助工作法制化、规范化、网络化，为达到此项目标，我们应从以下几个方面全面开展工作：
（一）党委政府的重视支持是做好低保、五保和医疗救助工作的重要保证。
坚持以人为本，这是科学发展观的本质和核心。低保、五保和医疗救助工作是社会保障的主要措施之一，是救助贫困居民的“民心工程”，为进一步推进社会保障进程，给经济社会的快速发展创造比较宽松、和谐的社会环境，加快和谐社会的构建，完善低保、五保和医疗救助工作制度就显得更为重要了，各级党委政府必须站在构建“和谐社会”的高度来支持这项工作，把低保、五保工作纳入日常工作议程，在低保资金、人员编制和工作经费上给予实际上的支持。
民政部门要加大工作力度，创新工作思路，多调研、勤汇报，争取各级党委和政府的重视和支持，将最低生活保障工作列为“十二五”民政工作的重中之重，并作为考核各级政府工作绩效的主要内容、重点督办，重点抓落实。
（二）根据实际情况，努力增加资金投入 。
按照省委、省政府的要求和低保对象的实际需要，积极争取上级财政对县级的资金扶持力度的同时，县财政必须进一步加大低保、五保和医疗救助资金的投入，确保配套资金足额到位。建议：一是积极加快敬老院的建设步伐。加快推进“敬老福星工程”建设步伐，改变我县敬老院建设落后局面，开创敬老院建设新局面，结合该县实际情况。今后要尽快落实敬老院的改扩建工程，进一步完善农村五保供养制度，争取改扩建后达到等级敬老院的标准，提高集中供养率，规模能容纳当地40%以上的五保户集中供养，建成多功能、综合型的农村社会福利中心。二是按照上级有关文件精神，建立健全困难群众的医疗救助制度，解决困难群众看病难的问题，落实医疗救助资金。为了确保低保资金的落实，必须严格按照《广东省最低生活保障资金管理暂行办法》的规定，落实足额低保配套资金，并以此来争取省级财政给予按比例的补助，作为明年的低保资金。
（三）完善现有低保、五保和医疗保障制度，加快新的法规建设 。
一是要严格落实低保、五保对象家庭备案制度，凡符合低保、五保条件的对象，都要登记造册，分类排队，做到低保、五保对象底数清，情况明。二是严格落实操作规范和公示制度，凡是符合低保、五保条件的，随时申请、审核、审批，审批结果要张榜公布，接受群众的监督，防止优亲厚友。三是严格落实低保、五保资金社会化发放办法。统一由银行发放。为了使低保工作有法可依、有章可循，抓紧研究制定和修订低保、五保工作的规章制度，让关心和支持低保工作的政府各部门和社会各界能够有法可依、有章可循。逐步实现低保、五保工作由行政手段为主，向依法行政为主的转变。
（四）加大工作力度，抓好低保、五保工作机构的建设。
加强低保、五保工作机构建设是做好低保、五保工作的关键。目前，揭西县低保、五保对象达 3 万多人，工作对象多、涉及面又广。对低保、五保对象的管理需要复杂的程序和大量的事实数据，现有人员、办公设施和经费都不能满足工作的需要。同时，低保、五保工作需要做大量的基础性工作，但工作经费没有列入预算，得不到保障，直接影响了低保工作的有效开展。要解决以上问题，民政部门要积极及时有效地向当地政府和人事部门请示，争取尽快设立相应机构和办公经费。
（五）加大检查督促力度，建立低保、五保动态管理考核制度。
为了确保低保、五保对象动态管理下的“应保尽保”，县民政门要组织工作人员到各乡镇村寨，进村入户地进行抽查检查，落实情况将进行通报，对低保、五保及医疗救助的工作情况，要定期或不定期地进行督促检查，加强指导，发现问题，及时改进。要全面建立和完善低保、五保动态管理考核制度；建立健全低保、五保工作的汇报、督查、通报制度和奖惩制度。此外，为确保低保、五保制度的建立和有效管理，我们还要对低保、五保工作人员加强业务培训，进一步提高低保队伍的素质。计划按照业务工作需要，不定期举办有关低保业务的各类培训班，以保证从事低保工作的干部职工适应低保工作发展的需要。
（六）制定合理、发展的保障标准。
低保、五保供养的保障标准是国家为救济社会成员中收入难以维持基本生活需求的居民而制定的一种社会救济标准，其制定应参考当地维持居民基本生活所必需的衣、食、住及未成年人的义务教育费用以及社会发展状况和物价等因素。然而，该县现有的保障标准偏低，难以有效保障不同家庭的基本生活。因此，要根据地方经济的发展状况逐步提高低保、五保供养的保障标准，以切实保障困难群众和五保对象的基本生活。
（七）尝试转变政府职能，引进民间组织的力量共同服务低保、五保对象。
建立高效的低保、五保工作体系也必须要有充足的人力资源和完善的办公设施。我们在健全工作机构和完善办公设施的同时，必须保持低保工作机构的精简和管理的效率。其中关键之处是将工作中心从政府下放到社区和民间组织。如果政府直接面对规模扩大、需求复杂的受助对象，必然会不断扩编机构、增加预算，由此导致行政低效率。而依托社区和民间组织，政府则可以更准确地把握全局，进行政策调控：可以利用社区和民间组织这个平台，通过政策倡导和鼓励民间组织及社区居民积极引入资源，为贫困群体提供低成本的物资、信息、培训等服务，整合社区资源，达到资源互补和充分利用，从而提高低保、五保救助效率；另一方面可以引导受助低保、五保对象互助合作，促进他们自我组织、自我管理、自我服务，这是控制救济管理成本的有效途径，也将直接减少政府对救济资源的投入，促进自强自立的良好风气形成。
低保、五保和医疗救助工作的实施在扎扎实实地为构建和谐社会打基础——普遍人权的权利基础、社会公平的秩序基础、社会认同的心理基础、政府转变职能的政治基础，这些，都是发展揭西经济社会，促进揭西和谐发展的重要的不可或缺的构成要件。同时，这一工作开展与完成的好坏，直接关系着我县民政事业的改革发展，更是我们建设民主政治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的和谐揭西的重要基石。我们希望在今后的工作中，我县低保、五保工作能有一个全新的飞跃，标准不断提高，低保、五保和医疗救助资金投入不断加大，管理不断规范，解困配套措施不断落实，有效地维护弱势群体的生活权益，为维护社会稳定，落实科学发展观，建立和谐社会发挥更积极的作用。