国务院2003年6月20日发布《城市生活无着流浪乞讨人员救助管理办法》，同年8月1日正式实施，该法规的制订背景在于：我国《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的实施现状与其制订初衷发生背离，流浪乞讨群体现象愈演愈烈以及人们对人权保障思想的越加重视。新的救助管理办法的出台，使旧的“收容遣送制度”退出了历史舞台。跟旧的“收容遣送制度”相比，新《救助管理办法》立足于不断发展着的现实的社会救助工作问题，对立法目的作了全新界定：对在城市生活无着的流浪、乞讨人员实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度，而制订本办法。新的救助管理办法实现了四大转变；一是立法宗旨转变，从“强制性收容遣送”转变为“自愿受助”；二是经费渠道转变，从“可以适当收费”转变为“完全列入财政预算，无偿救助”；三是功能转变，从社会治安问题变为社会福利问题；四是对象转变，从原来的“没有明确界定对象范围”转变为“明确界定救助对象为城市中生活无着的流浪乞讨人员”。新制度的建立，实现了救助工作向规范化、人性化的方向发展，也是我国行政管理和法制建设的一大进步。目前，《救助管理办法》实施已逾十年，源于制订仓促而导致的不完善之处逐步显现，如：救助对象界定还是不够明确，甄别难度大；救助时间、次数的规定与我国其他社会救助制度亟待衔接；救助站工作人员的培训教育有待跟进；救助经费来源单一；缺少司法监督；后续帮扶工作并未跟上，导致“循环救助”等。
一、 我区近期救助管理工作情况展示
我区是市政府所在地，交通方便，寺庙在重要街道中心，乞讨人员特别是职业乞讨相对较多，对于流入我区的流浪乞讨人员的实际情况，我区加强了救助管理力度，结合专项行动，对不愿求助的流浪乞讨人员，实施主动救助，劝说其返乡。对需要救助的，送往救助站，按需要进行救助，对精神病、危重病人以“先救治，后救助”的原则进行。2012年至今，我区共救助流浪乞讨人员533人，其中精神病人159人，未成年人37人，重病41人，护送返乡42人，送肺防所3人，正常救助288人。为了救助工作正常展开，区每半年将救助经费及时划拨到市救助站，今年（1-9月）救助经费达3024322.39元。
二、存在问题
经过长期的工作实践，救助管理存在问题日益突出：
1、救助对象身份难以甄别。救助管理办法虽然界定了救助对象标准和条件，但在实际工作中有相关一些求助者不能提供真实有效的身份证明，难以核实受助人员真实情况。现在社会上出现了一部分专业“跑站“人员，这类人员不务正业，好逸恶劳，靠站与站之间来回走动钻国家政策的空子，骗领国家救助金。
2、在城市管理中各有关部门之间的协作配合不协调，我区虽有建立公安、城管、民政和卫生等部门的联动机制，但在实际救助工作过程中，经常出现互相推诿的现象，致使救助工作不能很好很顺地开展，护送救助人员车辆缺乏，导致救助受阻。
3、重病患者难以得到全力治疗，重病人员大多不接受救助,他们认为身患重病,政府、救助站无法全力救助，对于此内人群，往往救助难度非常大，甚至有如果不让他乞讨，便与工作人员 “舞刀弄枪”的现象。
4、对于精神病患者的救助是一直困扰救助系统的难题。流浪精神病人属于无民事行为能力的人，一般无法与常人沟通，他们无法表述自己的真实身份，无法讲清家庭住址，这对开展救助工作造成了非常大的困难，而且流浪精神病人的突然发病导致的暴力行为很可能对救助工作者造成身心上的伤害，所以流浪精神病人的救助工作比普通流浪乞讨人员的救助工作困难多了。同时由于患者家庭不负责任，也给政府和社会增加了负担。
三、问题探讨及解决办法
（一）对“跑站”问题的探讨及建议：
对“跑站”现象的观察发现：一是硬要钱物的“我就是在外流浪的，你们要给我吃、住、乘车（船）等费用，不给钱我就不走”；有的无理取闹，甚至威胁工作人员；二是化装的，有的用纱布包扎头部或掉着手臂的；有的故意拄拐杖的，说是在旅途中受伤或骨折的；三是诈骗的：有的编造谎言，自己身患绝症，什么爱兹病、癌症等；四是无身份证件或假证，骗吃、住、舍近求远套取乘车（船）费用；五是拉帮结伙，利用通讯、网络、交通工具互相联系，一旦有可乘之机，就蜂拥而至；六是部分假救助人员号称找亲人等。
“跑站”现象产生原因是多方面的：一种是专业“跑站”的，利用救助渠道四处流浪或旅游，骗取国家的钱物；二种是见财起意，顺便捞一点；三种是有的地方救助机构不健全，给点钱支走了事；有的地方救助机构虽然健全，但人手少，救助的形式、标准、内容等均不统一，上下不能联动，有漏洞可钻；四种是社会救助法规不健全，对“跑站”打击不力，导致“跑站”有蔓延上升趋势。
“跑站”现象的危害：一是造成国家救助金流失，使有限的资金，没有用到特别需要救助的人员身上；二是增加救助工作人员工作量。
“跑站”现象的建议：
①、国家在流浪乞讨人员救助方面要健全法规，各地政府要有相应的实施办法，促进社会救助事业健康发展，保障救助对象正当权益，从源头上治理“跑站”。
②、全国社会救助管理部门要上下联动，统一救助模式和口径，统一救助的形式、标准、内容等，避免死角，争取主动。
③、流浪乞讨救助管理要区分对象，对症救助。对于符合救助条件的要热忱服务、尽职尽责，按规定程序实施救助，做到：无偿救助、满意救助；对于不符合救助条件的要宣讲救助政策，耐心说服教育，劝其离站，并办理相关手续。对于无理取闹，有过激行为的交公安部门处理。
④、甄别身份。跑站者一般不提供有效身份证件，或者提供假证，有的有证件但不愿掏出来给工作人员看。救助工作人员应要求求助者到公安部门核实身份，再到救助站办理救助手续，若公安不配合，可以用电话与求助者地方政府取得联系，调查是否有此人，如果属实符合条件的给予救助，反之不予救助。
⑤、对“跑站”对象原则上不给予救助，若切需救助的，可采取不发现金，只发实物和提供乘车（船）凭证，避免“跑站”现象的蔓延。
（二）城市管理各部门配合不协调问题的探讨及建议
探讨：一是管理机制不完善。救助管理工作是一项涉及多地区、多部门、对象复杂的工作，各个部门、各级救助站和民政工作机构，都担负着不同的工作职责，但究竟该谁做，怎么做，不做怎么办等问题一直未得到明确和落实，致使管理缺位、工作缺失，一些工作个案久拖不决。二是协调机制不到位。《办法》及相关政策法规要求各地必须建立救助管理协调机制。救助管理工作需要民政、公安、城管、卫生、教育、残联、妇联等部门的密切配合协作，建立工作网络和配合协调机制，才能较好地完成这一社会管理任务。目前救助管理工作中存在扯皮、推诿、欠拖不决、职责不明现象较为严重。三是社会监管缺失。救助管理工作需要社会各方面的配合支持，只有社会参与才能堵住源头，解决根本问题。目前流浪乞讨人员现状为贫困——监管缺失——流浪乞讨，由于社会事务繁杂，基层组织和基层政府很难对其实行全方位监控，一旦流出辖区就无暇顾及，加之个别道德缺失现象，一些是贫困家庭将痴呆、智障、老人、小孩丢弃不管，任其在社会流浪，造成工作难度加大，影响社会秩序和社会现象。
建议：①.建立政府总体协调、民政、公安、城管、卫生、财政、教育、残联、妇联等部门配合的工作协调机制。成立政府分管领导为组长，民政、公安、城管、卫生、财政、教育、残联、妇联等部门分管领导为成员的救助管理工作协调领导小组，并下设办公室，各部门都要落实责任人，制定工作协调方案，定期组织开展工作，召开联系会议。将救助管理工作纳入各级、各部门目标责任考核，并实行责任追究。对一些重大或突出的问题要制定工作预案，给予各方面的工作保障，力求落实到位，解决问题。②着力抓好救助业务规范管理。一是探索查询方式。尽快启用民政部开发使用的全国救助管理信息系统，实行跨省救助网上对接；在本站建立的网站上发布救助信息，将需要查询人员情况进行公布，寻求社会支持；利用报纸、电台、电视台，在宣传本地救助工作的同时，开展救助寻亲活动，帮助那些与亲人失去联系的流浪乞讨人员早日回到自己的家中；利用公安户籍网进行身份确认查询。二是解决安置问题。要坚持儿童院、福利院等民政安置工作常态化，探索敬老院安置、家庭帮扶安置、社区代管和民办社会福利机构托管安置模式，坚持属地管理、就地安置原则，以政府安置为主体，动员社会力量参与，化解安置难的矛盾。同时，要明确安置责任主体，对不予安置、拒绝安置的单位或个人实行责任追究，严格考核，杜绝遗弃行为。三是开展街头救助，要严格执行民政部、公安部、财政部、卫生部《关于进一步加强城市街头流浪乞讨人员救助管理和流浪未成年人救助保护工作的通知》要求，建立工作协调机制，按照公安、城管解救、民政救助、卫生医疗、财政保障的工作模式运行，进一步明确各部门职能职责，定期召开联系会议，定期开展街头联合治理、打击违法犯罪行为，收治流浪乞讨病人、救助无家可归之人。四是进一步完善流浪病人救治、救助工作机制、坚持公安部门解救、卫生部门医治、民政部门安置、财政部门保障的模式，夯实各部门工作职责，提供财政基本保障，严格控制费用支出，加强财政管理，严格执行财物审计制度，保证资金安全使用，避免财政资金不必要流失。五是加强在站救助人员的管理，要严格执行《办法》及《实施细则》和《基本规范》，建立完善救助管理制度，严格工作程序，加强管理服务，提高管理水平和服务意识，倡导文明管理，亲情服务，把救助管站真正建成流浪乞讨人员的家园。
（三）重病、精神病人员的探讨及对策
重病、精神病人员的探讨：
1、专项救治法律立法不明确。从《城市流浪乞讨人员救助管理办法及其实施细则》中不难看出，其救助行为是在乞讨人员主动求助后才给予救助。这样对最需要救助的人群即城市流浪乞讨人员中的痴呆、精神病患者来说，将无法获得救助，因为他们根本没有意识去求助。正是由于流浪精神病人的这种特殊性，对这些流浪精神病人的救助往往是收容性质的救助。不过，令人遗憾的是，在废除《城市流浪乞讨人员收容管理办法》后，还没有相应法律条款来保证对这类人员的收容式救助的合法性。因此，全国各城市出现的以前可收容流浪精神病人的教助站现今都拒绝流浪的精神病人，从而使大量的流浪精神病人得不到及时救助。又由于对流浪精神病人的救助不是单纯的救冶行为，而是一种综合性的救助行为，即它涉及民政、公安、卫生、财政等部门的通力协作。但由于我国还没有法律法规来明确和规范流浪精神病人的救治和救助行为，这些势必造成对流浪精神病人的救治和救助的混乱。
2、监护制度及相关法律不完善。很多精神病人的监护人出于无力负担精神病治疗费用或厌恶精神病人的原因，将精神病患者赶出家门，不愿履行对他们的责任。由于法律上没有规定监护人在未尽到监护职责和义务时所要承担的法律责任，所以现实生活中出现的一些监护人虐待和遗弃精神病患者的问题，无法得到很好的解决。这使得很多精神病人成为流浪者，加之社会的问题，使对他们的救助问题很难得到解决。
3、社会支持缺乏和社会歧视。精神病患者大多没有职业或在得病后被迫失业，文化水平低下。他们生活在社会的底层并缺乏基本的人身和医疗保险，加之疾病所导致的一些诡异的行为使他们彼主流社会所抛弃。精神病患者遭受最多的是歧视，侮辱甚至是虐待、遗弃。连家庭、单位、朋友都会遗弃他们，更别说他们走向社会，面对社会上的陌生人了。人们对精神病人尤其是流浪精神病人所持的恐惧、歧视等等使他们很难伸出援助之手对其进行救助。
4、救助人员本身的问题。一般收治的精神病人都是经过１１０、１２０电话、民政部门或其他不愿意收治的各家医院送来的，对患者的病史、既往史、个人史、家族史、婚育史等情况一无所知，诊断依据不充分，仅凭着入院时的症状表现及以往的治疗经验进行检查诊断并制定治疗方案。大部分病人既患有精神病，又伴有各种严重躯体疾病。精神病人的救治不同于其他病人，需要一个长期的治疗过程，病人的治疗费、生活费和护理费都是一笔巨大的开支，流浪精神病人的救助资金日益捉襟见肘。因治疗资金短缺，救助病人往往病情稍稳定或有所好转立即联系出院而得不到彻底治疗，导致病情复发率高，从而引发新一轮的现实问题。
关于流浪重病、精神病人的救助的几点对策：
1、首先国家应该加快精神卫生立法，并在此基础上加快专项立法。目前我国的救助管理方面的法律十分不健全并且漏洞百出。针对流浪精神病人，现有的法律有如下几个方面的问题。
（１）对政府救助部门缺乏有效的法律约束。由于对流浪精神病人的救助不同于对一般人员的救助，所以要采取差别对待。但政府部门在界定救助对象是否患有精神疾病时，所依据的法律程序是什么？由谁以何种方式来界定？政府在救助流浪精神病人时相互推诿或不作为时有没有相应的法律对其进行约束等等，这些都是当前立法缩影考虑的问题。
（２）对法定监护人缺乏有效的法律约束。当患者家属或单位不愿意接受患者时，病人将可能面临被抛弃的情况。针对这些不愿意履行责任与义务的行为，法律缺乏有效的法规对其进行约束，导致很多精神病人一而再再而三的被迫走向社会，成为社会的潜在危害和负担。
（３）对救助过程及角色定位缺乏有效的法律约束。在救助流浪精神病人时，要多长时间或者治疗到什么程度才可以出院没有相关法律进行明确规定，使得很多医疗纠纷或救助对象死亡等问题无法通过法律得到解决，给救助带来很大的隐患。
2、救助工作的核心难点是经费问题，这点在做好流浪精神病人的救助工作上体现的更为明显。一般地方上的精神康复医院主要承担着当地精神病人的收容与治疗任务，其费用主要由当地的政府承担。对本地的精神病人政府当然愿意买单，但对外来的流浪精神病人的救助，地方政府是很难买单的，加之国家没有专项拨款，使得对此类救助工作的费用很难得到保障和落实。在这种情况下，救助经费的统筹就显得尤为重要。我们应该发动社会力量，分担治疗费用。
（１）昂贵的治疗费用使得对流浪精神病人的救助面临相当多的困难。如果能发动社会群体的力量，分担治疗费用就可以缓解经费紧张的问题。所以可以通过大众媒体向社会募集资金，成立专门的基金会以保证治疗费用的充足，以减少流浪精神病人的流浪肇事，促进社会治安的综合治理。
（２）建立完善的医疗保险体系，针对家庭困难的精神病人，由社会统筹部分从社会保险中划出资金为其治疗买单，这样可以减少本地的精神病人因无钱医治而流浪的情况。
（３）政府可以成立专门的部门，拨出专项专款负担精神病人的治疗，对流浪精神病人，国家应给予地方政府相应的拨款进行资助。
３、完善精神病治疗机构和医护人员的建设，严格规范其公益性质。政府应加强对精神病院的资金投入，改善医疗条件和设备。加强对精神病医护人员的教育和培训，提高他们的精神卫生服务水平，以此来提高精神病患者的治疗率、降低复发率，拓展精神卫生服务渠道。
４、普及精神病相关知识，消除社会歧视。政府和社会团体应采取有效措施增加大众对精神病的了解，消除他们的惧怕心理，增加他们对这一特殊群体的关注。