【内容提要】在社区居委会之外独立设置社区工作站,实行“工作站与居委会并行”的管理模式,是深圳社区改革的重要举措。这一新的社区管理模式,还原了社区自治的本来含义,贯彻了“议行分设”的原则,协调了居民自治和政府机构的关系,代表了社区改革的方向。社区工作站模式的健全是一个系统的社会工程,居民自治和政府机构的互动离不开熟炼的专业社会工作者介入。
【关键词】社区工作站 议行分设 居民自治和政府机构的互动
一、问题的提出
上个世纪50年代初,针对某些国家在谋求经济增长时所产生的财富分配不均、贫富两极分化而引发的政治动荡、社会冲突等问题,联合国经济理事会通过“3900号议案”,提出用建立社区福利中心的社区发展方法来推动整体经济发展和社会发展的思想。1957年联合国在发达国家如英、美、加、澳大利亚、新西兰等国倡导社区发展工作。70年代,许多发展中国家也实施了社区发展计划。目前,全球已有100多个国家和地区执行全国性的社区发展计划,社区组织管理方式也日益受到普遍重视。
在我国,城市社区的前身是居民委员会,它源于建国之初建立起来的居民自治组织,设立的主要目的是为了将城市机关、企事业单位以外的“非单位”社会成员“组织起来”。1954年12月召开的第一届全国人大常委会第四次会议通过的《城市居民委员会组织条例》,首次将居委会的性质、地位和作用以法律的形式确立下来。此后30多年来,由于我国城市化进程没有大的进展,居委会体制一直延续下来,也没有大的变化。
1989年12月召开的第七届全国人大常委会第十一次会议,通过了《中华人民共和国居民委员会组织法》,对居委会的性质和地位作了明确的规定。《组织法》第二条规定:“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”由于我国长期实行“街居制”,即以街道办事处和居委会两层制度建构为主要特色的城市基层社区管理体制,居委会主要是街道办事处在基层社区的 “办事员”,对街道办事处有诸多依赖,其“自治”性基本上没有得到体现,因而传统的社区居委会被人形象地称为 “政府的腿”。
随着经济体制和行政管理体制改革的深化,企业和部分事业单位的社会管理职能被逐渐剥离,政府的部分社会管理职能也不断向社会中介组织和基层组织转移,越来越多的行政性事务和社会管理工作向街道办事处、社区居委会延伸,这给城市管理工作带来了新的挑战。应对这些挑战,社区继续充当“政府的腿”的角色已不现实。并且,政治文明建设的发展,人们参与意识的加强,社区回归其自治本义的呼声也越来越高。
目前,在社区管理改革中存在着两个问题:其一,社区居委会既不能作为政府的一只腿,又要协助政府完成工作,这是很难做到的。社区居委会如果自治,政府下派的任务它可以拒绝,那么政府的目标任务又如何完成? 其二,社区自治就意味着政府要从社区退出,能否放手让社区自我管理和何时恢复社区自治的本义? 这两种观点出发点不同:前者担心社区自治会影响政府权威,有碍政府管理目标的实现;后者担心社区自治名不符实。两个问题的根源是一样,即如何认识政府和社区的关系,这也是当前社区管理改革中必须厘清的问题之一。政府与社区的关系关键在于如何协调政府管理与居民自治在社区的和谐互动,在于政府管理和社区职能的明确分工。
二、社区工作站模式的出现
近年来,在我国东部地区出现了“社区工作站”模式。2002年,深圳市盐田区建立了居委会领导下的社区工作站和社区服务站的管理体制,但并没有解决社区居委会行政化的根本问题,许多事情还是要居委会牵头。2005年4月14日,深圳市政府颁布两份文件,即《深圳市社区建设发展规划纲要(2005 - 2010) 》和《深圳市社区建设工作试行办法》,基本明晰了未来深圳社区管理的体制框架。根据《纲要》,深圳市将在2005 年至2010 年通过制订政策法规、加大资金投入等,重点推进创新机制,在原有社区居委会之外新设社区工作站,采用“社区居委会与社区工作站并行”的模式对社区进行管理。
社区工作站建立的目的是将居委会的职能与政府的工作彻底分开,实行组织结构、职能、人员、经费、场地等分离。
1.将社区工作站从社区居委会中分离出来,作为基层政府在社区的办事机构,主要承担政府交办的工作。把目前社区的各项工作分为社区组织、社区卫生、社区环境、社区治安、社区文化和社区计生等6项内容,以此作为社区工作站的主要职能。同时,社区工作站要协助社区居委会处理各种居民事务,接受社区居委会的协调、监督和评议,从而将政府职能从社区居委会中完全剥离出来。
2.社区居委会依照《中华人民共和国居民委员会组织法》规定由居民民主选举产生,是实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的社区居民自治组织,是居民权利的表达者和维护者,属于居民权益的维护性机构。
3.在经费和财产分配上,社区居委会和社区工作站的财务彻底分离。社区居委会享有经济自主权,开设独立账户,建立和完善居务、财务公开制度,接受居民的监督。
4.社区居委会下设社区服务站,它是一个福利服务和便民利民服务的机构。通过民办非企业登记的办法,社区服务站按照市场经济规律为社区提供老年人服务、托幼服务、初级卫生保健服务、文体健身娱乐服务、青少年教育服务、心理咨询、家政等一系列服务项目。
新的社区工作站模式推行的是“工作站与居委会并行”的管理模式,新设的社区工作站完全独立于社区居委会,工作站和居委会都必须在其所属街道党工委和街道办事处的领导下开展工作。其中,社区工作站将成为街道办事处在社区的工作平台,它的主要职责是承接政府部门、街道办事处在社区的行政性事务工作,负责提供面向基层、面向群众的公共服务。而社区居委会从行政性事务淡出,作为自治组织代表民意参与社区决策和监督,还通过其下设的社区服务站对居民生活的需要做出回应,提供各项服务。
社区工作站模式是我国社区管理改革中出现的新事物,这一模式试图改变社区管理中的“行政化”倾向,还社区居委会居民自治的本来面目;另一方面,政府在社区中的管理由社区工作站执行,政府的管理将不因社区向“自治”的回归而缺位。
三、居民自治和政府机构的和谐互动:“议行分设”原则的贯彻
社区工作站和社区居委会的明确分工,是“议行分设”原则的贯彻,对实现社区自治、突破传统社区管理模式具有积极的意义。
在传统社区管理中,居民委员会把街道办事处当作上级领导机关,街道办事处把居民委员会当作下级单位。对于街道办事处来说,城市管理的很多工作都是下达给居民委员会,由居民委员会去落实和完成。如果没有居民委员会这条“腿”,工作就无法展开。而对于社区居民委员会来说,拿政府的钱,为政府干事,也在情理之中,是顺理成章的事情。居民委员会的大部分时间和精力都放在完成街道办事处下达的各种任务上,而不是放在居民自治和社区服务上。这种管理模式中,政府组织和社区自治的关系是失衡的,甚至可以说政府组织压抑了社区自治的发挥,本应自治的社区居委会成了街道办事处所代表的基层政府附属,成为了“准政府组织”。
“议行合一”本意是指国家权力机关统一行使立法权和行政权的原则。在社区管理中,“议行合一”体现为作为群众自治组织的社区的行政化和权力化,即在承担社区服务提供者的同时,更多的是以政府权力代表的形象在开展工作,这是社区居委会角色的偏离。
“议行分设”最早产生于上海卢湾区,其目的是将居委会的“腿”从政府的事务中拔出来,还原居民自治的本色。根据国家民政部的定义,“议行分设”是指以社区居委会为主体组织,社区内议事层与执行层分开,社区议事层由社区成员直接选举组成,实行兼职制,作为社区成员代表大会闭会期间常设的义务工作机构,行使社区民主议事、民主管理的职能,执行层由议事层按相应标准和程序聘任,负责社区事务的管理。
在新的社区管理模式中,居委会成员由居民选举产生,他们首要的任务是了解、反映社情民意。简言之,就是居民的代言人。同时代表民意参与社区决策和监督。居委会的成员不坐班,不领取报酬,只有适当补贴,可以兼职,利用业余时间为社区出谋划策,负责商议社区事务,进行决策并听取工作站汇报。同时,社区居委会成员不直接从事社区日常具体工作事务,因而有更多时间和精力去研究社区成员的意见、建议,改变了以往社区居委会“政府的腿”的错误定位。这样,居委会就真正成为居民的“头”,而以前的“腿”的功能就由社区工作站去承担。
社区工作站作为政府的代表,有义务为纳税人提供公共服务,承办政府职能部门在社区开展的治安、卫生、人口、计生、文化、法律、环境、科教、民政、就业、治安和离退休人员管理等工作,以及其他由各区政府确定需要进入社区的工作事项。
应该说,“议行分设”原则的贯彻,促进了居民自治和政府机构的和谐互动,推动了社会自治的发展。社区工作站成立以前,社区居委会承担着诸如劳动社保、计划生育、环境卫生等多达上百项的行政事务性工作。社区工作站成立之后,社区工作分工将更加合理明确,行政事务性工作将由社区工作站承担。社区居委会将更倾向于作为民间组织,居委会的工作人员将深入社区居民中,发挥反映居民利益诉求和自我管理、自我服务的作用。
四、启示
“议行分设”原则为居民自治和政府机构的和谐互动奠定了制度基础,体现了我国社区管理改革的方向。而社区工作站模式在激发社区自治的动力、促进我国社区建设发展的同时,也给我们提出了一些值得深思的问题。
1.社区工作站的建立缓解了社区居委会的工作压力,但之前完全由居委会承担的行政性事务离开居委会的支持是很难开展的。社区居委会立足于社区民意,社区工作站则是政府在社区的代言人,两者之间和谐互动的有效机制是社区管理模式下一步需要探索的重点。
2.社区工作站要充分发挥其代表的政府在基层社区的管理和指导职能,同时,它还要充分发挥政府与社区之间的桥梁纽带作用。因此,其提供的公共服务在质和量上应该有更高的提升,而不应只是对社区居委会原有工作模式的简单照搬。社区工作个性化、社区队伍职业化是对社区工作站的要求。
3.作为议事层,社区居委会并不直接介入社区日常工作,但作为自治组织,社区居委会有义务为本社区提供服务。社区服务站的设立解决了这一难题,作为社区居委会下设的非营利性服务机构,其提供服务的质和量关系到社区居民会的威信和凝聚力,所以职业化、专业化的社会工作者是社区服务站开展工作必不可少的人力资源。社区居委会下设的社区服务站及其开展的个性化服务要做到专业化和职业化,离不开社会工作者队伍加入到社区管理工作中来。因此,应重视培养社会工作者队伍