目 录
（1）经济体制改革，社会管理重心由单位向社区转移
在新的形势下，社会成员固定地从属于一定社会组织的管理体制已被打破，大量“单位人”转为“社会人”，同时大量农村人口涌入城市，社会流动人口增加，加上教育、管理工作存在一些薄弱环节，致使城市社会人口的管理相对滞后，迫切需要建立一种新的社区式管理模式。随着我国城市数量的不断增加和城市化进程的加快，基础设施日趋完善，现有城市的管理和服务不相配套，尤其是城市基层社会管理比较薄弱，大力加强和完善城市管理水平，提高居民素质和文明程度显得十分紧迫。随着国有企业深化改革、转换经营机制和政府机构改革、转变职能，企业剥离的社会职能和政府转移出来的服务职能，大部分要由城市社区来承接。建立一个独立于企业事业单位之外的社会保障体系和社会化服务网络，也需要城市社区发挥作用。
（2）行政事务过多，居民委员会的自我治理能力欠缺
长期以来，各级职能部门和有关协会各条线都直接把工作布置到社区，造成社区调查统计多、指派任务多、检查考核多，社区工作陷入各种行政性事务圈子，社区干部疲于应付，难以腾出足够时间为社区居民解决民生问题。从一些调查来看，全国部分城市社区中，一批社区居委会过多的行政性负担，已成为影响其发挥自治功能的重要原因。尽管各地采取了一系列“减负”措施，但实际效果并非特别理想，个别地方甚至出现了越减越重的现象。社区居委会“减负”问题实际上就是社区居委会角色回归本位的问题，这也是提高社区居委会自治程度乃至社区自治水平必须切实加以解决约一个基础性问题。
（1）研究目的：本课题研究有两个目的：一是调查梳理珠海市社区行政事务现状，包括社区行政事务种类、发展历程和法律政策依据；二是探索构建珠海市行政事务社区准入制度顶层设计。
（2）研究方法：本课题采取的研究方法主要有以下三种，一是文献研究法，通过对国内外社区工作、社区治理及社区建设相关文献的研究，尤其是珠海市相关政府部门、科研院所进行的社区调研报告的研究，整理珠海市社区行政事务的种类、法律政策依据及发展历程等；二是比较研究法，通过对经济贸易领域中的市场准入制度的研究，为社区行政准入制度的设计提供参考框架。三是焦点小组法，针对社区行政准入制度设计中的伦理价值问题，如社区准入制度优先级、社区准入制度设计原则等，组织专家学者、政府官员、社区工作者及居民代表征求意见。
（3）研究内容：根据课题研究目的及委托方的要求，本研究内容有如下三项：一是珠海市社区行政事务执行状况；二是社区行政事务准入的发展历程及法律政策依据；三是构建珠海行政事务社区准入制度体系。
（4）研究重点及创新：本课题的研究重点及创新在于：从系统论的视角，设计与论证行政事务社区准入的制度体系，为社区治理创新提供可操作的工具。
（一）社区居委会执行的行政事务情况
所谓“行政”是国家行政机关依据国家法律和运用国家法定的权力，为实现国家的社会目标和统治阶级的利益，对国家和社会事务所进行的一系列组织和管理活动。从这个定义中可以看出，行政主体是国家行政机关，行政手段是运用国家法律及法定权力，行政目的是实现国家社会目标和统治阶级利益，行政对象是国家和社会事务。城市社区居民委员会是群众自治组织，不属于国家行政机关，不具有行政的权力。
通过对一线社区工作者的调查，我们发现珠海市社区居委会承担的政府部门下派的行政事务性工作越来越多，社区工作者疲于应付各种检查、试点和文案等工作，很少再有精力投入到社区自治、社区服务等耗时耗力的工作上，使得居委会的工作出现了错位、缺位发展，这已严重阻碍了社区的依法自治功能的发挥。
根据对珠海市基层组织执行的社区事务做的详尽调查，将社区事务划分为8个大项，72个具体的小项，将这些行政事务执行主体划分为街道办事处（n=33人）与社区居委会（n=38人）两大主体（见表1）。从基层组织执行的社区事务划分的种类来看，在72个小项中，政府部门下派的行政事务性工作占到一半以上，并且许多需要上报的信息，基层组织自身也很难准确掌握。此外，社区还要应付名目繁多的各类评比检查，社区工作人员几乎成了上级部门的“办事员”。
表1 居委会执行社区事务一览表（回应频次）
|
一级指标 |
二级指标 |
执行主体 |
一级指标 |
二级指标 |
执行主体 | ||
|
街道 |
居会 |
街道 |
居委 | ||||
|
社 区 自 身 建 设 （A） |
党建工作（A01） |
32 |
35 |
社区安全 （D） |
维稳工作（D37） |
32 |
37 |
|
民兵工作（A02） |
33 |
6 |
禁毒禁赌（D38） |
14 |
33 | ||
|
作用建设（A03） |
32 |
35 |
综治巡逻（D39） |
6 |
35 | ||
|
档案工作（A04） |
32 |
37 |
群防群治工作（D40） |
11 |
36 | ||
|
财务工作（A05） |
32 |
37 |
应急工作（D41） |
32 |
34 | ||
|
居务工作（A06） |
32 |
35 |
扫黄打非工作（D42） |
1 |
1 | ||
|
信息上报（A07） |
4 |
37 |
地质灾害工作（D43） |
—— |
11 | ||
|
居委会大事记（A08） |
5 |
36 |
社区便民服务 （E） |
办理投靠入户（E44） |
7 |
37 | |
|
业主委员会（A09） |
2 |
27 |
新生儿出生入户（E45） |
6 |
37 | ||
|
信息通报（A10） |
16 |
38 |
失业人员再就业（E46） |
31 |
37 | ||
|
掌握住户情况（A11） |
—— |
1 |
退休档案管理（E47） |
9 |
34 | ||
|
依法治居工作（A12） |
6 |
36 |
相关证明加意见（E48） |
4 |
36 | ||
|
试点工作（A13） |
8 |
36 |
出具关系证明（E49 |
1 |
37 | ||
|
社区设施管理（A14） |
—— |
—— |
务工居住证明（E50） |
1 |
36 | ||
|
调解工作（A15） |
18 |
35 |
房产转让证明（E51） |
0 |
35 | ||
|
计 划 生 育 （B） |
每月计生报表（B16） |
13 |
38 |
养老资格证明（E52） |
4 |
36 | |
|
计划生育证明（B17） |
13 |
37 |
抚恤金验证书（E53） |
7 |
36 | ||
|
异地户口计划生育证明（B18） |
12 |
32 |
新旧门牌证明（E54） |
1 |
37 | ||
|
《流动人口婚育证明》（B19） |
3 |
35 |
医疗救助证明（E55） |
6 |
36 | ||
|
广东省计划生育服务证（B20） |
7 |
34 |
免费孕期服务证明（E56） |
4 |
35 | ||
|
查环检孕（B21） |
28 |
35 |
老年人生存证明（E57） |
6 |
37 | ||
|
省市区街道考核（B22） |
14 |
36 |
社会救助 （F） |
低保审核加意见（F58） |
17 |
38 | |
|
查证验证（B23） |
4 |
36 |
廉租房资格审核（F59） |
15 |
37 | ||
|
上门入户工作（B24） |
3 |
36 |
优抚对象管理（F60） |
18 |
36 | ||
|
计生服务月（B25） |
7 |
36 |
各类救济救助（F61） |
16 |
37 | ||
|
与辖区单位签责任书（B26） |
4 |
34 |
组织接受捐赠物（F62） |
13 |
37 | ||
|
计生家庭保险（B27） |
5 |
34 |
办领残疾证（F63） |
15 |
38 | ||
|
五期教育（B28） |
8 |
33 |
环境卫生 （G） |
清理牛皮癣（G64） |
8 |
38 | |
|
成立计生协会（B29） |
9 |
34 |
乱摆乱买占道经营（G65） |
9 |
35 | ||
|
计生档案管理（B30） |
11 |
38 |
卫生环境巡查（G66） |
8 |
38 | ||
|
计生信息通报（B31） |
13 |
38 |
清理卫生死角（G67） |
9 |
38 | ||
|
社区文化建设 （C） |
社区宣传工作（C32） |
31 |
35 |
社区绿化管理（G68） |
1 |
1 | |
|
居民道德教育（C33） |
—— |
—— |
环保信息上报（G69） |
13 |
35 | ||
|
社区教育工作（C34） |
32 |
18 |
其他 （H） |
社区消杀工作（H70） |
1 |
1 | |
|
社区文化工作（C35） |
32 |
18 |
特色社区建设（H71） |
12 |
37 | ||
|
殡葬宣传工作（C36） |
29 |
36 |
华侨工作（H72） |
32 |
35 | ||
资料来源：珠海市基层社区权能分配与服务体制问题研究报告，2010。
归纳起来，社区行政事务存在的主要问题表现在四个方面：
一是负担太重。社区工作者有句口头禅，说“社区是个筐，啥都往里装”，这已成为基层社区工作的真实写照。目前大部分行政性事务工作都是由居委会工作人员“兼职”承担：“工作总要有人完成，我们一个人当几个人用了！”，一位社区工作者说道。
二是权责不明。部门工作做得好坏，本应由社区作评价，而现在一些部门把自己的工作交给社区办，反过来还要考核社区的业绩，甚至有些部门把一些带有营利性质的事务，也硬性摊派给社区。
三是费用不到位。有的部门不考虑社区工作的成本，只派活不给钱，社区工作者自己干不过来，请人干又没有相应的费用。更为过分的是有的部门连统计表也要社区自己复印，使本来没有经济来源的社区雪上加霜。
四是要求不切实际。许多部门都要在社区建立自己的“机构”，不派人还要挂牌，且牌子尺寸不一、颜色不同，还要求挂在显著位置（该情况2010年已整改），再就是要求社区建立各类台帐，不仅分类细，又有纸质又有电子文档，既要图片又要文字，不时下来检查还要准备详细的汇报材料，台帐资料准备不符合要求考核就要扣分。
以上从一线社区工作人员的角度考察了社区行政事务的状况，接下来将从珠海居民的角度来了解居民对居委会事务的认识。根据相关调查（见表2），珠海居民对社区居委会事务了解程度前三位的分别是“计划生育”、“环境卫生”、“签发证明”，对本属于社区居委会职能范围内的“纠纷调解”、“关心贫困户”、“关爱老人”等常规工作了解程度却排在了后面。这进一步验证了社区居委会承担了过多的行政事务，精力牵扯过多，很少有时间进行社区自治和基层民主建设，更少联系、沟通和走访居民，出现了忙于行政事务的错位和缺位的现象。
表2 珠海居民对居委会事务了解程度排序（N=160人）
|
排序 |
事务 |
排序 |
事务 |
|
1 |
计划生育 |
7 |
关心贫困户 |
|
2 |
环境卫生 |
8 |
关爱老人 |
|
3 |
签发证明 |
9 |
帮助就业 |
|
4 |
文化娱乐活动 |
10 |
居民安全 |
|
5 |
纠纷调解 |
11 |
会议协商 |
|
6 |
低保工作 |
12 |
人口普查 |
资料来源：兰策公司调查数据，2010。
社区居委会实际承担了大量职能，对这些职能进行简单的归类，可以划分为三类职能，用图示可以表示如下：
第一类为居民个人选择的事务，主要涉及文体活动，比如社区文艺比赛，节日开展的各类活动、组建各类居民兴趣团体等，这类活动的选择、开展，本书属于居民自身的选择，居民按照自己兴趣和喜欢的时间、地点、方式开展这些活动，政府不应该涉入的。然而现实中政府通过社区居委会开展了大量此类的工作，代替居民选择了活动的种类、时间及方式等，甚至有些还要进行评比。第二类是社区和社会公共事务。这类职能以环保、治安、卫生最为典型，这些职能一方面属于政府职能范围，另一方面与社区自治也密切相关。对于这类职能，政府最容易交给社区来办。第三类是政府委托社区进行的事项。这类事务本属于政府职能范围，但是委托社区来开展比较便利，如计生、信息统计上报、出具证明等。
城市社区居民委员会承担的许多行政事务，多数都有法律、法规的依据，但是规定与实际执行之间存在着较大鸿沟，存在着严重的宽泛化倾向，这固然与法律法规规定的模糊性有着密切关系，更重要的是在实际执行中存在人为“跑偏”。以下将梳理与居委会职能任务相关的法律法规，并简要评析解读。
（1）法律依据：《宪法》
相关内容：《宪法》第一百一十一条规定“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。
居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”
（2）法律依据：《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（1989年12月26日主席令第21号公布），以下简称《组织法》。
相关内容：第三条规定：“居民委员会的任务：（一）宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；（二）办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；（三）调解民间纠纷；（四）协助维护社会治安；（五）协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；（六）向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。”第十七条规定“居民委员会的工作经费和来源，居民委员会成员的生活补贴费的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付；经居民会议同意，可以从居民委员会的经济收入中给予适当补助。居民委员会的办公用房，由当地人民政府统筹解决。”同时第二十条又规定“市、市辖区的人民政府有关部门，需要居民委员会或者它的下属委员会协助进行的工作，应当经市、市辖区的人民政府或者它的派出机关同意并统一安排。市、市辖区的人民政府的有关部门，可以对居民委员会有关的下属委员会进行业务指导。”
法律解读：从居委委员会的六大块任务来看，第一、二、三、六块任务属于居委会的主要工作范畴，居委会在执行这四块职能时，需要面向居民，了解居民的需要，解决居民的需要，其工作重心是“向下”的。第四、五块任务属于居委会“协助”工作范畴，也就是说居委会扮演的角色是“协助者”的角色，不是主角，居委会是“帮忙”，是“提供方便”，不是完成这些任务的主体。然而第十七条、第二十条的规定似乎却又给居委会带上了“紧箍咒”，使得其必须受到政府部门及其派出机关的牵制。理论上说，居委会不是政府机构序列，是没有上级部门的，但第二十条的规定却给居委会指定了一系列的上级部门，“市、市辖区的人民政府的有关部门，可以对居民委员会有关的下属委员会进行业务指导。”
（3）法规依据：中办国办印发《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》（2010年11月10日，载于《人民日报》），以下简称《意见》。
相关内容：《意见》进一步明确了城市社区居委会的主要职责，分为三个方面表述：一是“依法组织居民开展自治活动。社区居民委员会是社区居民自治的组织者、推动者和实践者，要宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育居民遵守社会公德和居民公约、依法履行应尽义务，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；召集社区居民会议，办理本社区居民的公共事务和公益事业；开展便民利民的社区服务活动，兴办有关服务事业，推动社区互助服务和志愿服务活动；组织居民积极参与社会治安综合治理、开展群防群治，调解民间纠纷，及时化解社区居民群众间的矛盾，促进家庭和睦、邻里和谐；管理本社区居民委员会的财产，推行居务公开；及时向人民政府或者它的派出机关反映社区居民群众的意见、要求和提出建议。”二是“依法协助城市基层人民政府或者它的派出机关开展工作。社区居民委员会是党和政府联系社区居民群众的桥梁和纽带，要协助城市基层人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的社会治安、社区矫正、公共卫生、计划生育、优抚救济、社区教育、劳动就业、社会保障、社会救助、住房保障、文化体育、消费维权以及老年人、残疾人、未成年人、流动人口权益保障等工作，推动政府社会管理和公共服务覆盖到全社区。”三是“依法依规组织开展有关监督活动。社区居民委员会是社区居民利益的重要维护者，要组织居民有序参与涉及切身利益的公共政策听证活动，组织居民群众参与对城市基层人民政府或者它的派出机关及其工作人员的工作、驻社区单位参与社区建设的情况进行民主评议，对供水、供电、供气、环境卫生、园林绿化等市政服务单位在社区的服务情况进行监督。指导和监督社区内社会组织、业主委员会、业主大会、物业服务企业开展工作，维护社区居民的合法权益。”
法规解读：在对城市社区居委会职能界定上，该《意见》与《组织法》可谓“稳中有变”，《意见》中规定的三块居委会主要职责基本涵盖了《组织法》的六块城市社区居委会的主要任务，突显了“依法自治”、“依法协助”与“依法监督”的职责，其中“依法”强调了社区“自治”、“协助”和“监督”必须纳入到法制轨道，避免“自治”、“协助”和“监督”无序无规的状态。从目前情况来看，有法可依是社区建设的重要任务，这也为各地探索制定行政事务社区准入制度提供了政策支持和保障。
从《宪法》来看，计划生育不属于居委会的工作范畴，从《组织法》和《意见》来看，计划生育工作仅属于居委会“依法协助城市基层人民政府或者它的派出机关开展工作”的范畴。然而，计划生育政策是基本国策，同时又是地方政府考核的硬指标，因此，无论是在法规上还是实际操作上，计划生育已经成为了社区居委会的重要职能工作，远远超越了“依法协助”的范畴。
（1）法律依据：《中华人民共和国人口与计划生育法》（２００１年１２月２９日中华人民共和国主席令第六十三号公布），以下简称《人口与计划生育法》。
相关内容：《人口与计划生育法》第十条规定“乡、民族乡、镇的人民政府和城市街道办事处负责本管辖区域内的人口与计划生育工作，贯彻落实人口与计划生育实施方案。”第十二条规定“村民委员会、居民委员会应当依法做好计划生育工作。”
法律解读：从《人口与计划生育法》规定来看，在城市，人口与计划生育工作最基层的执行主体应该是城市街道办事处，虽然也规定了居委会应当依法做好计划生育工作，但这里的“依法做好计划生育工作”中的依法是指什么？并不清楚，这也为计划生育地方法规制定留下了想象空间。但是按照法律位阶来看，这里的依法应该指《宪法》、《组织法》，是“协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作”。
（2）法律依据：《广东省人口与计划生育条例》（自2009年1月1日起施行），以下简称《条例》。
相关内容：《条例》第七条规定“村民委员会、居民委员会应当依法做好人口与计划生育工作。”第十二条规定“乡镇人民政府、街道办事处设立人口和计划生育工作机构，按人口规模配备人口与计划生育工作专职管理人员，负责本辖区内人口与计划生育的管理工作。村（居）民委员会设立计划生育委员会，按人口规模配备专职计划生育工作管理人员，负责计划生育的具体管理工作。”第十四条规定“村（居）民委员会、大型厂矿、企业事业单位及流动人口聚居的地方可以建立计划生育协会，组织群众开展计划生育自我教育、自我管理、自我服务。”第十五条规定“村（居）民委员会应当依法制定计划生育自治章程，报乡镇人民政府或者街道办事处备案。”
法律解读：《条例》第七条规定与《人口与计划生育法》第十二条规定是一致的，应该是为了“保持一致”，此外，《条例》还将街道办事处与居委会定位为领导与被领导的关系，一个是做“管理工作”，一个是做“具体管理工作”，进一步明确了居委会人口计生工作的具体内容，这些规定渐渐地演变成了城市社区居委会“依法做好人口与计划生育工作”的内容。
（3）法规依据：《广东省城市社区居委会人口和计划生育管理服务规范》（2003年9月1日实施），以下简称《管理服务规范》。
相关内容：《管理服务规范》第二条规定“人口与计划生育工作是社区居委会职责的重要组成部分，社区居委会应组织本社区群众通过居民代表会议等形式，制订社区居民计划生育自治章程，并在街道人口与计划生育办公室的指导和帮助下，实行“属地管理、单位负责、居民自治、社区服务”，不断增强社区计划生育管理服务能力和自治能力”。
法规解读：《管理服务规范》彻底将计划生育变成了社区居委会职责的重要部分，并且将居委会的计生工作置于街道计生办的指导和帮助下，这样一来，计划生育成了居委会的分内之事，街道计生办倒成了“好人”，以指导和帮助者的姿态出现在居委会的面前。
从以上的政策发展来看，社区居委会的计划生育工作在不断演变过程中，逐渐由“依法协助”的工作范畴，转变为自己要主要负责的工作。由于计划生育工作牵扯的每一个公民，需要动员的巨大人力，因此，在实际中，社区居委会很大一部分工作要来做计生工作。除此之外，还有很多“偶然性、临时性”工作，这些工作也是符合规范的，属于要依法协助范畴，现汇总如下:
表3 与居委会有关的部分法律规范
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法律依据 |
相关内容 |
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人民调解法 |
第八条规定“村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会。” |
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献血法 |
第六条规定“国家机关、军队、社会团体、企业事业组织、居民委员会、村民委员会，应当动员和组织本单位或者本居住区的适龄公民参加献血。” |
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体育法 |
第十二条规定“城市应当发挥居民委员会等社区基层组织的作用，组织居民开展体育活动。” |
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消防法 |
第六条规定“村民委员会、居民委员会应当协助人民政府以及公安机关等部门，加强消防宣传教育。” |
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未成年人保护法 |
第四十八条规定“居民委员会、村民委员会应当协助有关部门教育和挽救违法犯罪的未成年人，预防和制止侵害未成年人合法权益的违法犯罪行为。” |
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预防未成年 人犯罪法 |
第十三条规定“城市居民委员会、农村村民委员会应当积极开展有针对性的预防未成年人犯罪的法制宣传活动。” |
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残疾人保障法 |
第四十七条规定“残疾人所在城乡基层群众性自治组织、残疾人家庭，应当鼓励、帮助残疾人参加社会保险。” |
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婚姻法 |
第四十三条规定“实施家庭暴力或虐待家庭成员，受害人有权提出请求，居民委员会、村民委员会以及所在单位应当予以劝阻、调解。对正在实施的家庭暴力，受害人有权提出请求，居民委员会、村民委员会应当予以劝阻；公安机关应当予以制止”。 |
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科学技术普及法 |
第二十一条规定“城镇基层组织及社区应当利用所在地的科技、教育、文化、卫生、旅游等资源，结合居民的生活、学习、健康娱乐等需要开展科普活动”。 |
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国防教育法 |
第五条规定“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织以及基层群众性自治组织，都应当根据各自的实际情况组织本地区、本部门、本单位开展国防教育”。 |
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传染病防 治法 |
第九条规定“居民委员会、村民委员会应当组织居民、村民参与社区、农村的传染病预防与控制活动”。 |
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老年人权益保障法 |
第六条规定“居民委员会、村民委员会和依法设立的老年人组织应当反映老年人的要求，维护老年人合法权益，为老年人服务”。 第四十五条规定“老年人与家庭成员因赡养、扶养或者住房、财产发生纠纷，可以要求家庭成员所在组织或者居民委员会、村民委员会调解，也可以直接向人民法院提起诉讼”。 |
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珠海经济特区市容和环境卫生管理条例 |
第十一条规定“市容和环境卫生责任区的责任人按照下列规定确定：（一）实行物业委托管理的住宅小区由受委托的物业管理者负责，没有实行物业委托管理的住宅小区、街巷由居委会负责；”第二十六条规定“街道办、镇政府及居委会应当在社区设立公益广告栏，供社区居民及有关服务单位张贴广告，方便居民生活”。第二十七条规定“责任区责任人有义务协助执法部门做好对乱张贴、乱涂画的调查取证工作，并负责清理责任区内的乱张贴、乱涂画。” |
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禁毒法 |
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禁毒条例 |
第二十三条规定“乡(镇)人民政府、城市街道办事处或者其指定的村民委员会、居民委员会，应当根据社区戒毒人员本人和家庭情况，在社区戒毒人员报到后及时与其签订社区戒毒协议”。 |
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全国人口普 查条例 |
第三条规定“村民委员会、居民委员会应当协助所在地人民政府动员和组织社会力量，做好本区域的人口普查工作。” |
在社区居委承担的事务中，还有一些事务是没有明确的法律法规规定，但却由社区居委会来实际操作和执行。
表4无法律法规依据的社区居委会行政事务
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居委会行政事务 |
法律依据 |
涉及居委会事项 |
建议保留 |
建议剔除 |
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民兵工作 |
兵役法 |
无 |
|
√ |
|
殡葬宣传工作 |
无 |
无 |
|
√ |
|
组织接受捐赠物 |
公益事业捐赠法 |
无 |
|
√ |
|
社区绿化管理 |
广东省城市绿化条例 |
无 |
|
√ |
|
环保信息上报 |
无 |
|
|
|
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乱摆乱买占道经营 |
广东省查处无照经营行为条例 |
无 |
|
√ |
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维稳工作 |
《宪法》、《集会游行示威法》、《宗教事务条例》等 |
无 |
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四、社区准入制度设计构想
针对社区居委会承担过多需要协助性行政事务的现状，在已有制度框架内，最可行的办法就是根据居委会法定职能，将居委会现行承担的行政性事务划分为“须承担”和“可承担”两类，对于“可承担”的行政性事务，确需社区居委会协助办理的，实行社区准入制度。这一制度设计参考经济领域中的市场准入制度，所谓市场准入制度是指“政府或其授权机构规定公民和法人进入市场从事商品生产、经营活动所必须满足的条件和必须遵守的制度与规范的总称。是国家为保护社会公共利益而对市场进行监管的基本制度”，这一重要制度在经济领域得到了广泛的运用。同样，这样的制度设计在社会管理领域也是适用的，尤其是运用于社区这一场域中。目前，一些地方正在积极尝试推行社区准入制度，来规范社区服务与社区管理，使社区工作纳入到有序、良性的发展轨道，如云南、江苏、天津、吉林等。
（1）以人为本，服务居民。准入单位要按照“转变职能、重心下移”的要求，把基层管理和服务的职能落实到社区，服务到居民，按照有利于社区建设、有利于社区管理、有利于服务居民的宗旨，指导社区居委会搞好自身建设，支持发展社区各项事业，帮助解决社区的实际困难。
（2）依法行政，依法自治。依法完善社区自我管理、自我教育、自我服务、自我监督职能，使社区的民主自治更趋规范化和制度化，为不断推进社区依法自治创造良好的外部条件。准入单位要正确处理与居民自治组织的关系，明确职能部门与社区的责、权、利，使工作进社区规范有序。凡属于社区自治性的管理工作，放手让社区居委会自主管理；凡属申请单位职责范围的工作任务，不得随意下达到社区居委会；凡对未经批准的工作事项，社区居委会有权拒绝。
（3）权随责走，费随事转。凡申请长期进驻社区，并在社区居委会设置机构，准入单位应负责其工作人员的人员经费和办公经费；凡短期或临时进驻社区的，由准入单位确定派出工作人员或根据工作量下拨工作经费交由社区承办，由社区组织社区工作者来完成。工作经费应在工作进入的同时安排到位。
（4）统筹规划，整合资源。充分整合各申请单位配备到社区的各类工作人员和办公设施设备等资源，使有限的资源发挥最大的效益。凡进入社区的项目以及涉及社区居民利益的服务项目由社区统一管理，准入单位的工作进入社区后，一般不在社区居委会建立对口办事机构，不挂牌子，面向社区居民的服务事项、工作职责一律通过服务手册、公开栏、宣传栏等形式公告。
社区准入制度是指对党群部门、政府部门和其他有关单位在社区成立组织机构或拟将工作任务、评比考核、新建台帐、开展调查统计等事务布置延伸进社区，均须实行准入审批，经批准后方可进入。
下列工作不纳入本制度规定范围：（1）法律、法规明确赋予社区居委会的职责；（2）党中央、国务院以及省、市党委、政府文件要求进入社区的工作；（3）涉及人民群众生命财产安全和公共安全的突发、紧急事件；（4）与社区居民联系密切的服务性工作、社区居委会单独要求有关单位提供上门服务的，或者经拟入单位与社区居委会协商，社区居委会同意进入的工作。
对于已进入社区的，必须补办申报准入手续。
建立社区准入制度，旨在建立各职能部门、街道办事处依法指导，社区依法自治的良性互动关系；旨在理顺关系、明确社区职责，减轻社区负担，解决职能归位问题；旨在改变社区居委会的行政化倾向，提高为群众服务的自觉性。
一项行政事务从进入社区到离开社区，符合系统论的观点，因此，在社区准入制度设计中，我们根据系统论的观点提出了一个社区准入制度逻辑图（见图1），它可以应用到一项具体行政事务在社区中的运作流程。
政府部门行政 以输入的原料来 所提供的服务 接受服务之后
事务，NGO/NPO 达成目的的各种 及所完成服务 呈现的益处
服务项目等 活动或行动 的测量
图1 社区准入制度逻辑图
根据这一逻辑图，我们制定了推进社区准入制度的具体程序：
首先，按照宪法和相关法律法规的规定，对社区应该承担的工作进行认真、全面而细致地梳理,并在此基础上制定出台“社区工作职责”,从制度上明确社区到底应该做什么。
其次，在明确社区职责的基础上,对于必须进入社区的党政各职能部门的工作,一律实行准入审批。这项工作可由市、区社工委（或社管部）进行统一审核、归口管理,社工委（或社管部）对同级职能部门的行政事务进行审核，但批准行政事务进社区前必须征求下级社工委（或社管部）的意见。社工委在批准行政事务进社区的同时,必须按照“权随责走,费随事转”的原则，一并明确工作经费的数额、拨付期限等具体事项。对于未经审核而直接下达社区的工作任务,社区可以拒绝承担。
第三,市纪委、监察部门负责准入制度的监督检查，应不定期组织人员到社区检查行政事务进社区情况,检查结果进行通报并作为各部门年终考核评比的依据。
第四，对准入社区的行政事务，如果社区居委会或居民认为其作用发挥有限，完全可以通过整合资源来完成的，可向社工委（或社管部）申请准入退出，社工委（或社管部）在核实基础上，督促准入单位做出反馈或处理。