[内容摘要]在社会管理创新背景下，我国村民自治面临一定挑战，但也有较大的深化空间。当前，村民自治的主体有待进一步扩展，扩大非户籍人员和农村社会组织的参与，实现从封闭化、个体性参与到开放化、组织性参与；村民自治的内容有待进一步深化，在进一步加强民主选举的同时，更应进一步加强民主决策、民主管理和民主监督，实现从民主选举“一枝独秀”到四大民主“众花齐放”；村民自治的价值有待回归，进一步完善村民自治权利保障体系，实现从组织重建到权利保障的价值转变。
[关键词]村民自治 社会管理创新 深化 空间与路径
经过30多年的发展，我国村民自治成绩斐然，引起海内外的广泛关注，成为中国特色基层民主政治制度的重要内容。1998年江泽民同志在视察安徽时指出：“包产到户、乡镇企业和村民自治，都是党领导下我国亿万农民的伟大创造”。[1]正因为如此，人们将村民自治称为一场“静悄悄的革命”，“它像春风化雨影响着中国乡村的每一个角落，从根本上改变着农民的生活、行为、关系、思想和观念，可以说，对村民自治活动给以较高的评价并不为过”[2]。然而，村民自治的发展一直存在着各种困境，对村民自治的质疑也一直不断，有人认为村民自治是“理论上的怪胎”、“个别领导人和个别部门的异想天开”、前景黯淡[3]，甚至有人断言，“村民自治走入了死胡同”。[4]徐勇教授也指出，在过去的几十年里，以“四个民主”为核心的农村基层民主发展取得了明显的成效，“但进入21世纪以来，面对农村一系列新的问题，村民自治出现了‘成长的烦恼’和‘发展的困境’”。[5]我们认为，在当前我国大力推进社会管理创新的宏观背景下，村民自治虽然面临一定困境，但仍有较大的深化空间，村民自治的范围和途径还可以进一步扩大，村民自治的内容和形式还可以进一步丰富，村民自治机制仍然会充满活力。
一、自治主体扩展：从封闭化、个体性参与到开放化、组织性参与
村民自治的主体主要是村民。在社会管理创新背景下，村民自治的主体范围进一步扩大，除本村户籍人口外，随着流动人口的迅速大量增加，非本村户籍人员参与居住地村民自治的呼声越来越大。与此同时，随着农村社会组织的发展，农民除了以传统的分散化的个体形式参与村民自治外，还越来越多的出现了以组织化的主体形式进行参与。因此，当前农村村民自治的主体在范围和形式上都可以进一步扩展。
1、从封闭到开放：村民自治发展的时代要求。
由乡土文化中的安土重迁、家族文化中的家族本位、礼俗文化中的人情、礼俗所组成的纽带，将中国传统乡村社会构建为牢固的村庄共同体。村庄共同体的内向性、封闭性很强，一般乡民不愿也不能脱离这个共同体，而“外来人”也难以融入这一共同体，即使“外来人”有一定的手艺和财富、知识，也难免被“本地人”所歧视和排斥。费孝通于上世纪30年代在农村做调查时就发现：“人们并不认为所有住在村里的人一律都是本村人……当地对于本村人和外来人有着明显的区别”，“外来人的孩子，虽生于本村，仍像其父母一样，被视作外来人。”[6]同样，村民自治是村民在村庄范围内对社区公共事务进行自我管理、自我教育和自我服务，因而具有强烈的地域性特征。村民自治的主体是本村村民，也就是说，只有具备了村民资格，才能在该村庄范围内参与政治活动。从这个意义上讲，村民自治具有封闭性，不是本村的村民就不能参与该村的村民自治。
改革开放以来，农民流动的规模持续扩大，从就地转移式的社区内部流动逐渐发展为大规模的跨地区流动，逐步形成了多元化的农民流动格局，目前全国大概有一个多亿的农民工外出打工，有的甚至长期在打工地居住，而户口没有迁移，严格以户籍作为行使民主权利的标准将外来人口排斥在村民自治之外最终不利于村庄经济的长远发展和社区和谐。一方面，势必会限制一部分希望为村民服务，同时又能得到村民认可的人才进入农村。农村的落后与人才的匮乏有着很大的关联，农村的发展需要有大量的管理人才和技术人才，特别是落后地区的农村，农民迫切希望选出好的村干部，带领他们致富。但是村民自治的封闭性将许多想到农村创业的大中专毕业生和城市职工等外来人才排除在外，农民只能在本村很有限的范围内选择自己的“当家人”，这显然不利于农村经济的发展和面貌的改变。另一方面，会强化外来人口的“过客”心态，不利于外来人口融入村庄社区，从而带来村庄社会秩序混乱等一系列问题，不利于社区和谐。没有外来人口的参与，村干部的权威性、村民自治规则的合法性很难得到外来人口的认同。外来人口的利益和意见表达缺乏制度化的渠道，在利益受到侵害时也得不到村级组织的保护。这就会使外来人口认为自己不过是“过路人”，不能融入当地社会，终归是要离开这里的，因此很容易成为社区秩序的破坏性力量。如震惊全国的2011年6月11日广东省广州市增城新塘镇大墩村聚众滋事事件。新塘镇是个闻名世界的牛仔服装专业镇，有40多万外来人口，加上本地人口有70多万。而大墩村户籍人口7160人，外来人口却有51170人，外来人口是本村人口的7倍。这种现象，在珠三角具有较大的普遍性。
为了适应我国农民大规模流动迁移的现实，2010年10月28日新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》第十三条明确规定：“村民委员会选举前，应当对下列人员进行登记，列入参加选举的村民名单：（一）户籍在本村并且在本村居住的村民；（二）户籍在本村，不在本村居住，本人表示参加选举的村民；（三）户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。”为“户在人不在”的村民自由行使选举权提供了较为充分的法律保障，同时为“人在户不在”的村民参加所居住村的村委会选举提供了可能的空间。同时该条规定：“已在户籍所在村或者居住村登记参加选举的村民，不得再参加其他地方村民委员会的选举”，以防止选举权的重复使用。为了吸引人才到农村创业，吉林、河南、重庆３省（市）地方性法规还规定：具有大专学历和中等专业技术职称的竞选村民委员会成员的可登记。安徽省地方性法规规定：农村需要的各类人才，自愿到农村工作、生活，竞选村民委员会成员的，可登记。广东省也在2010年12月1日新修订的《广东省村民委员会选举办法》第十四条对异地务工人员参与村民自治进行了法规固化。2011年中山市选举办发布的《村（居）民委员会换届选举工作实施方案》规定，只要在选区居住或工作满2年，然后回到户籍所在地开具一份不在当地参与选举的证明，递交到所在选区，由选区居民代表会议审核同意，一个非户籍人员要就可以登记为村（居）民委员会的选民。2012年，中山市沙溪镇还积极探索聘请优秀异地务工人员为村委会特别委员。同年，东莞市还专门出台规定，积极对非户籍公民参选机制进行探索，以保障异地务工人员等非户籍常住人口的选举权和被选举权。在2011年广东全省村（社区）“两委”换届选举中，广州、深圳、中山、东莞等地均有不少外来人员当选。由此可见，新时期村民自治正逐步从封闭走向开放，包容性越来越强，非户籍人口参与村民自治将会越来越普遍。
2、从个体参与到组织化参与：村民自治发展的关键。
村民自治这一承载基层民主政治和乡村制度变革责任的议题从根本上说就是要通过村民自身权利的表达推进基层公共权力服务群众和乡村社会发展，化解权力或权威对农民生存和发展空间的限制。农民分散化的个体参与强化了农民对乡村两级权力体系的依附，而农民组织化参与，如各种专业组织、技术组织、市场中介组织以及一些涉及维权的自组织等等的培育和发展，则可以从根本上为实现农民群众在乡村自治中的主体作用提供组织层面的资源，从而大大提高农民对乡村社会组织资源的把握和占有能力，有利于农民多层面、多渠道表达和实现个人权利和要求。从管理的角度来看，也有利于降低管理的成本，更容易实现基层政府和乡村社会的合作，而从长远看也有利于实现农村社会的动态稳定。[7]农村社会组织因为具有民间性和可监管性及其财务管理的透明性、公开性，因而容易取得社会和农民的信任；又因为具有民间性和自愿性并具有民主管理、民主决策等内部机制，因而通过农村社会组织建设，农民通过组织化的生活，练习理性协商、必要妥协的民主技术，自己发现公共利益、维护公共利益，学会克制自我利益的过度膨胀，表达意见、反映问题时善于运用组织化机制，掌握民主沟通和政治参与的基本方法。在村委会选举中，农村社会组织改变了农民原子化的形态，有利于农民诉求的组织化表达，因而能够在一定程度上消解传统行政力量、宗族势力对选举过程的不当干预，增强选举的民主性。农村社会组织自身的运转体现了自我教育、自我管理、自我服务，能够增强农民的权利意识、民主意识和法治意识，通过实践提高农民的民主素养，从而增强村务民主管理的能力；其成员通过自我组织参与村务民主决策，能够对掌握权力资源的村干部和强势人物形成监督制约，能增强决策的有效性、广泛性和科学化。[8]因此，各种农村社会组织的成长，构成了村民自治运作的重要社会基础，成为进行农村民主教育的有效形式，成为村民自治的重要主体。
要提高村民政治参与的组织化程度就要开发农村村民自治的组织资源，当前就需要结合社会管理创新大力培育农村社会组织。目前，农村社会组织发育程度较低，按照国家法律规定建立的正式组织非常少，大部分是非正式组织，其中又主要是以血缘关系为纽带的家族组织；农村社会组织还存在规范性较差、稳定性弱、政治功能发挥不够、规模偏小，缺乏大规模的横向联合等缺陷。由此可见，加快发展农民自己的组织，是村民自治的重要依托之所在。为此，可以重点培育和优先发展农村公益慈善类、社会事务类、社区公共服务类、文化教育类、体育康乐类社会组织，同时对违背国家法规政策、违背群众意愿、阻碍村民自治和危害村民利益的农村社会组织依法予以取缔或撤销，促进农村社会组织的良性发展，充分发挥它们在村民自治中的主体作用。
二、自治内容深化：从民主选举“一枝独秀”到四大民主“众花齐放”
经过30多年的不断探索和实践，我国农村村民自治制度已基本确立，组织载体日益健全，内容形式不断丰富，形成了以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的制度体系。村民自治中的四大民主本应该均衡发展，才能取得最好的效果，然而各种主客观原因导致村民自治实践中，普遍存在重选举而轻治理的现象。村民自治有民主选举而无民主治理，后选举阶段的民主决策、民主管理、民主监督基本上处于虚置状态，出现了“选举时热热闹闹，选举后冷冷清清”的现象，四个民主发展严重脱节。
民主选举“一枝独秀”的局面如何发展为四大民主“众花齐放”，真正实现“四个民主一套车”，实现民主选举与村庄社会治理的相互统一、相互促进，是全面深化我国村民自治、创新农村基层社会管理的内在逻辑要求。党的十八大报告也对“四个民主”提出了更加具体的要求，要求以“扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督”为重点，政策指向十分明确，希望以此促进推进村民自治的协调发展。
首先，要完善选举程序，进一步扩大村民的有序参与。民主选举是村民自治的主要内容之一，也是村民自治的前提和基础。当前，我国已经逐步建立起以普遍、平等、直接、差额、竞争和秘密投票为原则的村委会民主选举制度，全国27个省份制定了专门的村委会选举办法，其他4个省份也在地方立法中对村委会选举问题进行了规范。[9]当前，我们需要进一步规范完善选举程序，扩大村民的有序参与。首先，要坚持村委会选举的基本原则，确保其直接民主属性，保障广大村民依照自主意志选举产生村民委员会；其次，要细化选举流程，严格按照国家法律法规和民政部《选举规程》等的要求规范选举的所有环节，确保村委会选举程序的标准化和规范化；三是要加强选举制度建设，规范争议性问题，使选民资格和候选人资格认定、竞选程序、计票方法和贿选认定等问题规范化；四是要建立健全选举监督、选举观察和选举纠纷处理机制，防范和治理选举违规行为特别是贿选等突出问题，以保证选举的有序进行。
其次，要健全民主决策制度，加强议事协商。民主决策是村民有效自治的关键和重要前提，对于农村基层社会治理有着极为重要的意义。当前民主决策制度已基本建立，形成了以村民会议和村民代表会议为主要载体的决策组织形式，对民主决策的范围与程序也都有了一定的规范，但在民主决策实践中还存在不少问题与偏差。当前，我们要健全民主决策制度，加强议事协商，在决策主体、决策载体、决策程序和决策环境等方面均可进一步改革创新。一方面要明确村民会议和村民代表会议等自治组织的职能，确定其适用范围，规范其运作程序，另一方面要规范村民代表会议制度，特别是规范村民代表的产生程序，优化村民代表的主体结构。此外还可以继续探索和丰富民主决策的制度和形式。在村民自治实践中，一些地方的干部群众创造性地建立了村务大事公决制度、村务决策旁听制度、联户代表制、“四议两公开”、两会决策制以及村民理事会、民主恳谈会等形式。目前，民主决策的新制度、新形式仍在不断涌现，各种形式的地方创新层出不穷，创新的空间仍然较大。
再次，要健全民主管理，进一步推进村务公开。村务公开、民主管理是村民自治的核心内容，贯穿于村民自治的全过程。为了推进村务公开和民主管理工作，中央先后出台了多项措施，10多个省份出台了村务公开的专门地方立法，各地在实践中也积累了丰富的经验，创造了许多行之有效的新做法，如浙江绍兴的“六步工作法”、广东云浮的“活力民主、阳光村务”工程、佛山市委托中介组织代理村级财务、德庆县建立农村党风廉政信息平台推行村务网上公开、蕉岭县推行村务监事会制度等。当前进一步推进村务公开和民主管理，在形式和机制等方面都还可以进一步创新。具体说来，需要扩大村务公开的内容、创新村务公开的形式、提高村务公开的真实性、增强村级事务管理的透明度、畅通民主管理的渠道，实现村务管理的民主化和程序化，同时，吸收各种农村社会组织参与村务民主管理、进一步扩大民主管理的参与主体。
最后，要健全民主监督制度，强化权力监督。英国的阿克顿勋爵有句名言：“权力使人腐败，绝对的权力绝对使人腐败。”针对权力运行问题，习近平总书记也强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。[10]就村落社会而言，村民自治权也是一种公共权力，也需要必要的监督以保障其公益性。如果没有广大村民的民主监督，村民自治就会变质。因此，我们要健全村民民主监督制度，强化权力监督。具体来说，一是建立工作报告制度，明确村委会报告工作的周期、内容和形式；二是建立干部评议制度，细化村民群众评议干部工作的形式和内容，明确奖惩办法等；三是推行离任审计制度，对离任村干部进行以财务审计和公权行使为主的审计；四是加强村务监督委员会等村务监督机构的建设，依法依规对村级重大决策、村务公开、村集体财务管理、村干部廉洁履职等情况实行监督。[12] 民主监督是村民自治的内在要求，加强民主监督是农村基层民主发展的重要生长点，在监督制度、监督组织、监督内容等方面都还有进一步创新的巨大空间[11]，民主监督仍有较大的深化空间。
三、自治价值回归：从组织重建到权利保障
历史地看，作为村民自治组织载体的村民委员会缘起于1980年代初农村基层出现的组织“真空”。由于家庭承包制的实行，“三级所有、队为基础”的人民公社体制失去了其存在的组织形态和经济基础而趋于解体。因此，1980年代初许多地方的农村出现了一定程度的无序和混乱状况，以前由人民公社承担的一些经济、社会职能，如集体资产管理、人民调解、社会治安、农业生产基础设施等无人组织，无人负责。正是在这一背景下，1980年在广西河池地区的宜山、罗城两县农村诞生了我国首个村民委员会。[13] 1982年修订宪法时，在宪法第111条第一次出现村民委员会的概念。当时对村民委员会角色的定位主要还是从国家组织形式的角度来认识的。宪法将村民委员会放在”地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”这一节中提出。随着1984年废除人民公社体制，农村基层组织重建的任务更为迫切。1987年，根据宪法精神，全国人大常委会制定并通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，将村民委员会组织建设以法律的形式加以确立和细化。1990年，中共中央组织部等部门联合召开全国性的以党支部为核心的村级组织配套建设会议，将村民委员会作为主要的村级组织之一加强建设。所以，在相当长时间，中国农村村民自治的主要任务是组织重建，填补人民公社体制瓦解后的权力真空，将分散化的农民重新组织到国家体系中来，实现对乡村的有效治理。因此，有学者批评中国农村村民自治制度之所以得到宪法和法律的承认其初衷并不是想赋予农民以自治的民主权利，其民主的价值是因为外国人的重视和国际人权斗争的需要而被意外的发现，也就是说农村村民自治制度诞生之初其功利性价值是占主导地位的。
经过10多年的探索、试点和实验，通过村民自治实现组织重建的目标已基本完成，1998年新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》实施，摘掉了“试行”的帽子。2010年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》最重要的精神价值就是更充分体现了对村民民主权利的保护，该法除了延续“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”的规定以外，还特别在这之后增加了“实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的规定，这是村民自治发展的一个重要的转折点，标志着村民自治发展开始进入一个通过组织重建到实现村民民主权利的新的历史时期。党的十八大报告还进一步指出：“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。”因此，村民自治不仅仅是国家治理乡村的一种方式，同时也是国家赋予农民一项不可剥夺、不可转让的基本权利，村民自治的价值取向正从工具性的功利价值回归其民主价值的本源。
中央中央办公厅、国务院办公厅在2002年下发的《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》中，明确指出“由村民直接选举村民委员会，是法律赋予村民的一项基本民主权利，是基层民主的重要体现。搞好村民委员会换届选举，必须充分发扬民主，切实保障广大村民在选举各环节中的权利，使村民委员会的选举真正体现农民群众的意愿。”为了推动其他三个民主的建设，中共中央办公厅、国务院办公厅在2004年下发的《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》中，提出了“进一步健全村务公开制度，保障农民的知情权；进一步规范民主决策机制，保障农民群众的决策权；进一步完善民主管理制度，保障农民群众的参与权；进一步强化村务管理的监督制约机制，保障农民群众的监督权”。2010年全国人大常委会新修订通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条更是对村民的权利提供司法救济：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。”中共中央办公厅、国务院办公厅在2009年下发的《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》中，更是明确“村民委员会选举，是我国社会主义民主在农村最广泛的实践形式之一。”“不断加强和改进村民委员会选举工作，进一步完善选举各项程序，做深做细做实选举各个环节工作，有利于保障村民依法直接行使民主权利，发展农村基层民主；有利于密切党群干群关系，维护农村社会和谐稳定；有利于调动亿万农民群众建设社会主义新农村的积极性、主动性和创造性，推动农村全面建设小康社会进程。”党的十七届三中全会和十八大报告一再强调，要“保障人民享有更多更切实的民主权利”。由此可见，从进入新世纪以来，深化发展村民自治的一个重要途径是由组织重建转向村民权利的保障。[14]当前要健全村民自治权利保障体系，建议做好八大保障：
首先，要完善立法保障。在全国人大常委会修改《中华人民共和国村民委员会组织法》之后，国务院涉农部门需要进一步完善相关配套立法，特别是各地要抓紧对本地“实施办法”和“选举办法”等地方立法的修改和完善，并结合当前的社会管理创新出台有关村民自治的其他立法、积极进行法治创新，特别是要对贿选等违法行为进行详细界定，明确惩处办法，进一步提高立法质量，填补法律漏洞，实现法治下的自治。
其次，要加强行政保障。要进一步促进政府管理创新，建立乡镇行政管理与村民自治的有效衔接与良性互动机制，明确政府在村民自治中的权限和职责，加强政府指导，积极引导村民自治健康发展，及时查处破坏村民自治的各种行为，保障村民自治权利的实现。要进一步建立健全和落实好村民自治基层信访初访“首问责任制”和“首办责任制”，确保村民群众的信访权、申诉权。
第三，要加强人大保障。要根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十九条的精神，进一步细化“地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利”的具体操作方式方法，充分发挥地各级人大的监督保障作用，以更有效地防止和纠正民主选举中出现的违法现象。例如，可以探索将选举观察员制度与各级人大代表选举观察相结合的制度。
第四，要加强司法保障，建立健全村民自治纠纷解决的法律机制。“有权利必有救济”，司法保障是村民自治法律保障的最后一道屏障，对于村民自治的权利保障有着特别重要的意义。要建立健全村委会选举争讼等自治纠纷的司法解决机制，对于破坏村委会选举、村委会成员贪污受贿、滥用权力等损害村民利益、侵犯村民自治权利的各种违法犯罪行为，司法机关要积极查处，及时为村民提供法律救济、为村民自治保驾护航。
第五，要加强文化保障。要通过各级报刊、电台、电视台以及互联网等形式，进一步加大村民自治工作的宣传教育力度，弘扬社会主义民主政治文化，加强法制建设，树立起社会主义民主、法治、男女平等观念，特别是树立好正面典型，提高基层干部依法依规指导村民自治工作的自觉性，树立起健康的村、居民自治观念。同时，加强舆论监督，鞭笞反面典型。
第六，要加强经费保障。可以参照人大代表选举的经费补贴办法，按照人头拨付村委会换届选举工作专项经费，由省、市、县三级按比例进行分摊。要将农村社区建设经费纳入各级财政预算，扎实推进农村社区建设工作，建设公共服务平台，健全公共服务体系，缩短城乡在基础设施、文化教育、社会保障、社区服务、居住环境等公共产品和公共服务提供上的差距，提高农村居民的生活质量，逐步实现城乡服务均等化。
第七，要加强村内制度保障。通过建立健全现代新型村规民约、自治章程等村民自治内部自制规则，依靠村民内部的制度化手段约束各种侵犯村民自治权利的行为，为村民提供有效的内部保障。
参考文献：
[1] 江泽民：《全民推进农村改革，开创我国农业和农村工作的新局面——在安徽考察工作时的讲话》，《人民日报》1998年9月25日。
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[3] 沈延生：《村政的兴衰与重建》，《战略与管理》1998年第6期。
[4] 冯仁：《村民自治走入了死胡同》，《理论与改革》2011年第1期。
[5] 徐勇：《村民自治的深化：权利保障与社区重建》，《学习与探索》2005年第4期。
[6] 费孝通：《江村经济——中国农民的生活》，商务印书馆2001年版，第37－38页。
[7] 樊红敏：《村民自治的发展路径与走向》，《河南大学学报》2012年第1期。
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[10] 习近平：《在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的讲话》，《人民日报》2013年1月23日。
[11]马宝成：《民主监督：农村基层民主的新生长点》，《国家行政学院学报》2011年第6期。
[12] 徐增阳、黄辉祥：《村民自治的提升：实践创新与制度建设》，《东南学术》2009年第1期。
[13] 徐勇：《最早的村委会诞生追记》，《炎黄春秋》2000年第9期。
[14] 徐勇：《村民自治的深化：权利保障与社区重建》，《学习与探索》2005年第4期。
[15] 《中华人民共和国村民委员会组织法》。
[16] 《广东省村民委员会选举办法》。
[17] 《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》（中办发〔2002〕14号）
[18] 《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》（中办发〔2009〕20号）。
[19] 《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（中办发〔2004〕17号）。