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改革完善农村社会治理机制  着力构建新型农村社会自治体系
发文单位:广东省民政厅   作者:王先胜  更新时间:2016-11-24 17:27:13   浏览次数:1060

【提要】

一、解决乌坎村问题的基本经验

一是充分相信群众、依靠群众,变“官民”对立变为“官民”互动。

二是建设一个拥有广泛民意、坚强有力的党组织,变事实任命民主选举

三是依法民主选举产生了村民自治组织,变为民作主为由民作主

四是上级党委、政府站在党和人民的立场,变“官官相护”为“确保中立”。

五是维护法律的权威,变“人治村庄”为“法制村庄”。

六是坚持信息公开,让媒体网络和关注乌坎村事件的公民实施监督。

二、乌坎村冲突的性质和原因分析

(一)关于乌坎村冲突的性质

(二)乌坎村冲突的原因分析

 1、村一级党的建设严重滞后,党组织已变质。

2、村民自治弄虚作假

3、农村基层政府(党委)对村民自治事务非法干预

4、基层政府(党委)执行法律、法规、政策方面存在严重问题。

5、陆丰市乃至汕尾市两级政府(党委)及有关部门在处理乌坎村问题上存在偏差。

三、乌坎村由乱到治的反思

(一)要充分认识实行村民自治的战略意义,走出认识误区,坚定不移地推进村民自治。

(二)通过村民自治的广泛实践,推动农村基层党组织建设。

(三)基层政府(党委)要指导、支持、帮助村民实行自治,但不要干预村民自治事务。

(四)依法保证村委会的独立法律主体地位。

(五)适当调整村委会的规模。

(六)提高县、镇两级政府及政府部门的依法行政执行力。

 

温家宝总理在今年全国“两会”期间的记者招待会上说,要坚定不移地实行村民自治,并且保护村民自选的合法权利。汪洋同志会见媒体就乌坎问题讲了两层意思:其一,乌坎村的民主选举并非改革创新、先行先试,而是依宪、依法进行的一次民主选举实践;其二,省委、省政府之所以高度重视,投入很大的人力、精力解决乌坎问题,就是想通过解决乌坎村问题,摸索、总结加强农村基层组织建设的经验,举一反三,出台加强农村基层组织建设的措施和办法,解决好全省农村的突出矛盾和问题,维护农村的稳定和谐,为建设“幸福广东”夯实基础。朱小丹省长在答记者问时出,“基层社会治理机制不健全、不完善的问题不只一个乌坎村,如果这方面的改革不是动真格的,不能到位的话,解决了乌坎村问题,可能又会冒出新的问题,恐怕还要出事”。

乌坎村问题已引起国内外的广泛关注;乌坎村问题的妥善解决受到国内外的一致好评。乌坎村问题之所以引起如此强烈的关注,不仅因为广东乃至全国还有不少类似的村,这个村涉及的问题具有普通性;而且因为这个村的问题涉及到农村基层治理体制机制的深层次问题,如农村基层党组织的领导作用问题、村民自治权保障问题等等。本文就乌坎村问题说开去,就改革完善农村社会治理机制,构建农村社会自治体系提出若干意见、建议,供有关领导机关、部门参考。

一、解决乌坎村问题的基本经验

乌坎村问题的妥善解决,各方都是以该村依法、依规选举产生了新的党组织、新的村民代表、村民小组长和村委会成员为标志的。其实,乌坎村还有土地征用、财务清理等一些重要问题还未处理完。之所以人们认为乌坎村问题已基本妥善解决了,是因为导致乌坎村事件的关键问题已得到解决。我们认为,短短几个月就妥善解决好乌坎村问题,主要得益于省委的决心和智慧,其基本经验概括起来有以下几条:

一是充分相信群众、依靠群众,变“官民”对立变为“官民”互动。

乌坎村事件是去年9月开始的。经过几个月持续不断的冲突,在村(村民)方面,参与的村民越来越多,情绪越来越失控,最终导致非法、非理性行为的发生;在基层政府(党委)方面,出动的人力(包括警力)越来越多,花费的财力也越来越大。省委、省政府及时作出决策,派出以省委副书记朱明国为组长、由各相关省直部门副厅长组成的庞大工作组进驻乌坎村。省派出的工作组与当地基层政府(党委)不同,与村(村民)没有任何利益冲突,能够以超然的“第三者”身份审视、了解和领导乌坎村问题的解决。省委、省政府是基层政府(党委)的上级,村民们开始以传统思维怀疑省委、省政府派出的工作组会不会“官官相护”,对工作组能否依法公平地参与解决乌坎村问题缺乏信心。随着朱明国副书记的表态和工作组进村后的所作所为,村民们逐步缓和了情绪,积极配合工作组的工作。随着工作组工作的不断深入,村民们对工作组建立了信任,过去近半年的“官民”冲突化解为“官民”互动,这就为顺利解决乌坎村问题奠定了思想基础。村民们目前也许对基层政府(党委)还缺乏信任,但随着时间的推移和基层政府(党委)以实际行动消除村民们的怀疑、不满,这种信任还是会建立起来的。基层政府(党委)与村民之间的“官民”信任、配合、互动仍需要时间和实实在在的行动。

二是建设一个拥有广泛民意、坚强有力的党组织,变事实任命民主选举

村党组织是农村基层组织中的战斗堡垒,是党的全部工作和战斗力的基础。乌坎村原村党总支这些年虽然它还打着中共农村基层党组织的旗号,身上还有不少上级党委或部门赋予的光环,是老先进,但实际上已经基本背离党的路线、方针、政策,走向广大党员和村民的对立面,成为特殊利益共同体维护、追求私利的工具。省工作组认识到乌坎村的党组织已经变质,非要从根本上改造不可。于是,省工作组会同市、县、镇三级党委、依靠广大党员、广大村民的支持,首先整治村党组织。整治工作包括揭露原村党组织负责人的违法违纪和渎职行为,统一广大党员、村民的思想,按照党章和党的农村基层组织条例规定,免除其职务;在广泛征求党员、村民意见的基础上,确定村党总支成员候选人名单(相当于“两推”),再召开党员大会,选举产生了以林初恋为总书记的村党总支成员。以前乌坎村党总支也宣称是按照程序由该村党员大会选举产生的,而事实上是上级党委与乌坎村原党总支的负责人暗箱操作产生,是任命的。所谓“两推一选”只是愚弄广大党员和村民的把戏。这个拥有广泛民意、依照党章和党的农村基层组织条例有关规定选举产生的党总支大都是普通党员,有的还参与前段时间的“闹事”活动。这样一个党总支,上能够得到上级党委的信任和支持,保证了党的路线、方针、政策在乌坎村的贯彻,下能够得到党员乃至广大村民的信任和支持,保证了广大党员和基层党组织的合法权利,同时也维护了乌坎村及广大村民的权利。新的党总支诞生以后,积极配合省工作组及上级党委、政府的工作,有计划、有步骤地解决乌坎村村民的合理合法诉求,在解决乌坎村问题上发挥了领导核心作用。如果没有这样一个坚强有力的党总支,乌坎村的问题是很难解决好的。

三是依法民主选举产生了村民自治组织,变为民作主为由民作主

乌坎村村民的主要诉求,一是要求清查集体土地,因为许多土地被村干部卖掉了,村民们不知情也没有得到征地款;二是要求清理这些年集体财务,村民们怀疑集体财务黑洞很大;三是依法重新选举产生村民委员会、村民小组长、村民代表,真正让村民行使民主选举权。这三项诉求中,第三项是最重要的,因为如果还让去年弄虚作假“选”出的村委会“执政”,土地问题、财务问题这两项诉求也是不能实现的。

乌坎村作为广东省的一个村,已经在去年上半年完成了村委会、村民小组长、村民代表的换届选举。关于这次“选举”,据新华社广东分社记者在乌坎村的随机采访,二十多名村民均表示,从未参加集中投票。他们描述的大致是这三种情况,一是村干部拿着票箱登门说,“村里搞选举,你不用管,我们替你投票”;二是知道有村委会选举这回事,但从没见过选举通知;三是从未听说村委会选举这回事。村委会换届选举要在村民选举产生的村民选举委员会主持下完成,村民选举委员会必须由村民选举产生(全村村民会议选举产生或按照分配的选委会名额召开村民小组会议选举产生)。但实事是,去年2月乌坎村村委会换届选举的选举委员会,是由原村“两委”干部等50多人开会产生的(广东省工作组村委会选举问题小组组长王叶敏语)。这样非法的选举委员会是不可能依法组织真正的民主选举的。乌坎村党总支书记、村委会主任林祖恋用“做算术”来形容乌坎村去年的村委会换届选举(当然远不止乌坎村):少数干部根据国家规定的“两个过半”等原则,编造选举人(选民)、票数、选举日期等全套数据。

现在看来,乌坎村确实存在太多的问题,包括土地问题、村财务问题、干部腐败问题、村委会选举问题,等等。乌坎村村民要想解决这些相互关联的问题,最重要的是依法重新组织村委会换届选举,把那些贪污腐败、弄虚作假的村委会干部选下去,换上多数村民拥护、能够解决乌坎村问题的村民做村委会干部,才能逐步解决乌坎村存在的诸多问题。省工作组完全了解乌坎村村民的诉求,也知道重新依法组织村委会选举是解决乌坎村问题的关键所在。在依法完成村委会换届选举工作所有准备工作后,3月3日,乌坎村村在村内学校举行了村委会重新选举。在第一轮投票中,选举产生了村委会主任(林祖恋、党总支书记);村委会副主任(杨色茂)。还有一名村委会副主任和四名委员因赞成票未超过参加投票的村民半数,未能选出,下午四时进行另行选举。通过另行选举,村委会成员全部选齐。新的村委会是乌坎村民一人一票选出来的,代表了1万多乌坎人的希望。乌坎人希望在新的党总支、村委会领导下,在省工作组和市、县、镇的支持、指导和帮助下,逐一解决该村的土地问题、财务不清问题、村干部贪污腐败等问题,在此基础上团结广大村民重新开始建设和管理新的乌坎。

四是上级党委、政府站在党和人民的立场,变“官官相护”为“确保中立”。

农村基层政府(党委)处于直接面对村、面对村民的第一线。由于种种原因,双方存在一些矛盾是非常正常的。本质上基层政府(党委)与村、与村民是没有利益冲突的,换句话讲,双方从根本利益上讲是一致的。双方既使产生某些矛盾,只要双方都能够寻求正常途径——行政复议、行政诉讼、信访等等,是不会闹出大事的。一般情况,上级党委、政府应当相信和支持基层政府(党委)的工作,关心、爱护基层政府(党委)的同志,尽可能帮助基层政府(党委)解决一些实际问题。同时,调查研究,了解基层政府(党委)与村、村民相互间的关系,在职权范围内及时调整某些政策,包括提请立法机关修订法律、法规,不断调适农村基层的各种政治、经济、文化、社会关系。如果基层政府(党委)的某些领导本质上没有问题,只是工作方法、工作能力、工作水平等方面存在一些问题,上级党委、政府应当满腔热血加以指导或组织培训,帮助他们纠正工作缺点和不足,不断提高他们的领导能力。

但是,如果基层政府(党委)某些领导已经蜕化变质,与村的某些干部结成利益共同体,成为贪污腐败分子,成为欺压百姓的黑社会分子,上级党委、政府就不能不加区分地一概给予支持。这样,就会严重挫伤广大村民的积极性,失去村民的信任,不自觉地走到村民的对立面。在这种情况下,上级党委、政府就不自觉地加入了“官民”冲突中“官”的一方,只能扩大冲突规模,而不可能缓和各解决冲突。

省工作组在乌坎村的工作实践表明:省委、省政府是以公正、公平的工作态度公开的工作方法,审视和帮助解决乌坎村问题的。工作组主要负责人朱明国同志一到乌坎村就发表了重要讲话,第一,坚持民意为重,以最大决心、最大诚意、最大努力解决群众的合理诉求;第二,坚持群众为先,依靠群众解决乌坎问题;第三,坚持以人为本,全力做好死者家属的安抚优恤工作;第四,坚持阳光透明,及时公布调查处置工作的进展情况;第五,坚持法律为依据,依法依规,讲情讲理,解决问题。对于参与冲突的村民,即使有一些非理性行为,也予以理解和宽待;即使是对策划、组织违法行为的头面人物也要给出路。

这番讲话,给乌坎村村民吃了定心丸,也给国内外关注乌坎村问题的媒体和各界人士以信心。

紧接着,省工作组几个专门的工作小组,按照朱书记提出的乌坎村问题工作原则有计划地展开了各项工作,并及时向村民和社会通报工作进展,从而获得乌坎村广大村民的支持和配合,也获得国内外媒体和各界人士的好评,为解决好乌坎问题创造了良好的环境。目前,乌坎村的土地问题、村财务管理和村务公开问题、村干部贪污腐改等问题的解决都已取得重要进展,展示了综合整治后的美好前景。

广东省农村基层政府(党委)的领导干部绝大多数是好的,这是广东省广大农村之所以有今天这样经济持续发展、社会稳定和谐、人民安居乐业大局的重要保证。但是我们也要清醒地认识到,一些地方的基层政府(党委)某些干部已经和一些村干部结成利益共同体,腐化变质,严重侵害村民合法权益,已经走到广大村民的对立面。这些地方和乌坎村的情况差不多,只不过矛盾和冲突被暂时掩盖、压制,还没有爆发,这是埋在下面的定时炸弹。作为上级党委、政府,一定要象省委、省政府解决乌坎村问题一样,始终站在党和人民的利益一边,相信群众、依靠群众,旗帜鲜明地与基层政府(党委)少数蜕化变质、贪污腐化、欺压百姓,甚至沦为黑社会性质的干部划清界限,公开、公正、公平地调查处理农村基层的矛盾、冲突,果断地依法查处、清除非法利益获得者,才能得到广大群众的拥护,从而维护农村的长治久安。

五是维护法律的权威,变“人治村庄”为“法制村庄”。

乌坎村的问题之所以发展到几乎失控,很重要的一条是有法不依、执法不严、违法不究,法律法规在这里变了一纸空文,“人治”代替了“法治”。不依法办事、实行“人治”的主要是基层政府(党委)及市有关部门、村“两委”的少数干部;而广大村民是“人治”的受害者,其中少数村民也存在违法行为。乌坎村广大村民合理诉求主要包括土地问题、村财务问题、村委会民主选举问题、村干部贪污腐败问题等等。这些领域国家制定了相关法律、法规;省也制定了相应的地方法规、政策如果能够做到严格依法办事,这些问题都是不难解决的。省工作组在处理乌坎村问题过程中,按照朱明国副书记关于依法依规处理乌坎村问题的示,做到以法律为准绳,以事实为依据,有法必依、执法必严、违法必究,得到乌坎村广大村民和社会舆论的支持,许多问题迎刃而解。

关于村委会换届选举,国家、省两个层面都有法律、法规规定,这些法律、法规不仅有实体规定,也有程序规定。但是在去年2月举行的乌坎村委会换届选举中,负责组织、指导村委会选举的工作机构(包括基层政府、党委,有关部门,村“两委”的少数干部)根本无视法律、法规的存在,欺上瞒下、弄虚作假、操纵“选举”,这样的选举结果肯定是非法的,是得不到广大村民承认的。其目的,就是保证原来的村委会干部继续掌权,使他们的违法违纪行为不暴露,从而确保其既得到利益和未来利益。这样的选举,正如朱小丹省长所言,只不过是一次“乱举”表演而已。这次依法选举得到国内外的广泛关注和好评,尤其是得到广大乌坎村民的欢迎。其他土地问题,村财务管理和村务财务公开问题、干部贪污腐改问题,也一定会象村委会民主选举一样,严格依法依规进行处理。在乌坎村,无论是上级党委、政府还是村“两委”,无论是党员还是普通村民,都把严格依法办事作为准绳,村立起法律的权威,乌坎村没有解决不了的问题。

六是坚持信息公开,让媒体网络和关注乌坎村事件的公民实施监督。

省委工作组认识到,如果不能做到信息公开,就会造成信息混乱,甚至造成谣言满天飞,不利于乌坎村村民和关注乌坎村问题的围观者了解事实真相,不利于乌坎村问题的解决。为此,省委工作组始终坚持有计划、有步骤地实事求是向广大村民、向媒体通报工作态度、工作原则、工作计划、工作部署、工作进展,使广大村民和围观者充分、全面、客观了解乌坎村的实际情况,掌握了舆论的导向和主动权,大大减少了误导、误信、误传,谣言也没了市场,这就为快速解决乌坎村问题创造了良好的舆论环境、社会环境;同时,由于坚持信息公开,过去被掩盖的事实得以澄清,侵害乌坎村村民权益的单位、当事人不得不面对现实,接受村民和围观者的监督和审视,谎言不攻自破。面对舆论的强大压力,一切都摆在明处,任何单位和个人都无法逃避信息公开,这就为依法、公平解决乌坎村问题提供了可能。

以上点经验概括起来,就是党中央确定的把坚持党的领导、人民当家作主和严格依法办事统一起来,这是解决政治、社会领域各种矛盾、调整各种社会关系,维护国家和社会和谐稳定,推动经济社会发展的正确方针,也是解决乌坎村问题的基本经验。乌坎村问题的解决是在省委及各级党委、乌坎村党总支领导下进行的;自始至终遵循了乌坎村广大村民当家作主的原则;在处理乌坎村问题的全过程做到严格依法办事,维护法律的尊严和权威。

二、乌坎村冲突的性质和原因分析

(一)关于乌坎村冲突的性质

乌坎村村民强烈要求解决的四大问题,核心是“官”方即基层政府(党委)、村“两委”的少数“领导”严重侵害了“民”方即广大村民的合法权益(土地财产权益、经济权益、民主权益),加上基层党委、政府及有关部门在理乌坎村问题上存在的思想观念、工作风、工作方法等方面的严重失误,才导致乌坎村冲突。其实,“官”方只是极少数以权谋私、贪污腐败、违法违纪的干部。正因为他们在与村、村民处理各种关系时是以“官”方身份出现的,所以在乌坎村村民及冲突围观者看来,这就是“官”与“民”的冲突。再者,乌坎村冲突双方,从表面上看,一方是乌坎村村民,包括少数外出、移居他乡的村民和邻村的村民代表“民”;另一方是基层政府(党委)、市委、市政府及有关部门和村“两委”成员,代表“官”。好象是“官民”冲突。在乌坎村冲突的围观者看来,这更是一场“官”与“民”的冲突。尤其是一些对我党我国抱有敌意或不友好的媒体人、围观人几乎都认定 是一场典型的“官”与“民”的冲突,是由我国现行制度、体制造成的。

乌坎村冲突中,从表面上看是“官”与“民”的冲突。因为“官”方参与者不是以官员个人身份,“官”方行为是组织行为。参与冲突的“官”方都是声称代表政府(党委)、代表部门,代表村“两委”。“官”方的所有行为都声称是依照法律、法规、政策、政令、决策进行的。所以无论“官”方和“民”方都认为是一场“官”与“民”的矛盾和冲突。我认为,参与乌坎村冲突的“官”方,虽然打的是“官”方牌子,其实真正与乌坎村村民冲突的是“官”方极少数以权谋私、贪污腐败、违法违纪的干部,这些人已不能代表“官”方:这些人虽然头还顶着“官”的花环,实际上他们是特殊利益集团成员,是既得利益者。这些人的行为,虽然声称是代表“官”方的合法行为(有法律、法规、政策、政令、决策依据的行为),实际上是维护其既得利益、追求其预期利益的非法行为。

综上所述,我认为乌坎村矛盾冲突的性质不是“官”与“民”的冲突,而是“官”方极少数侵害乌坎村村民利益的人与广大乌坎村村民的矛盾冲突;是上级党委、政府及有关部门、工作人员错误的思想观念、工作作风、工作方法与乌坎村村民的矛盾冲突;乌坎村村民反对的不是现行的政治、经济、社会制度,而是只是侵害他们利益的“特殊利益集团”(基层政府、党委和村“两委”少数干部)和上级党委、政府及有关部门、工作人员错误思想观念、工作作风、工作方法。

(二)乌坎村冲突的原因分析

乌坎村冲突的原因根本不是有人说的是少数乌坎村的刁民煽动村民“闹事”;也不是有的人说的是境外势力,特别是境外媒体影响、干预鼓动起来的村民“起义”。因为,自从省工作组介入乌坎村冲突以后,一万多乌坎人是积极配合省工作组工作的;乌坎村问题的解决,最重要的一条就是相信和依靠广大乌坎村村民。不排除乌坎村有极个别刁民,有少数敌视共产党和人民政府、敌视现行制度的人。但绝大多数乌坎村民是好的,他们不是个别刁民就能随意煽动起来的。境外势力,包括境外媒体在乌坎冲突中的影响是客观存在的,但自始至终没有起到主要的作用,而且所起作用也不完全是负面的。

其实,乌坎村冲突具有多方面内在的原因,乌坎村冲突带有必然性。以我之见,内在原因有如下几个方面:

 1、村一级党的建设严重滞后,党组织已变质。乌坎村党支部自1993年以来,多次被陆丰市委、汕尾市委、广东省委评为“先进基层党组织”,1996年和2006年两度被中央组织部评为“全国先进基层党组织”;连续五次被省委省政府评为“广东省文明单位”,1999年被中央文明委评为“创建全国文明村镇先进单位”;2009年获得“全国文明村镇”称号;2007年被中国计生协会评为“全国计生协工作先进单位”;2010年被全国妇联评为“全国妇联基层组织建设示范村”。这些先进,都是由基层政府(党委)提名、层层上报评定的(其实上级根本不太了解实际情况,只是凭下面报材料、相信基层政府(党委)而已。其他地方也莫不如此,所以近年来爆出不少所谓“先进单位”早已腐化变质的报道,给上级党委、政府、部门蒙羞。乌坎村原党支书记薛昌连续四届当选为省人大代表,连续三届当选为省党代表,2005年被评为全国劳动模范。这个村党支部虽然挂的仍是中共基层党组织的红牌子,头顶的是多个“先进单位”的光环,其实早已变质,早已蜕变为少数基层政府(党委)、部门领导和村“两委”干部以权谋私、侵害村民利益甚至违法乱纪、违法犯罪的工具。

据调查,该村党支部长期以来不发展新党员,致使村里的党员队伍严重老化,青黄不接。之所以如此,一个重要原因就是原村党支部成员想长期把持村党支部,想“长期执政”。他们害怕发展党员以后,带来新的、能挑战他们“权威”的新党员,这是他们不愿看到的。因此,他们宁可党员队伍老化,也要高筑保护权力的围墙,形成一个“土围子”,避免他人染指他们的权力和利益。在他们看来,上级党委关于积极发展党员、吸取新鲜血液、不断壮大党员队伍的文件和要求,不过是一张废纸和一句废话。乌坎村原党支书记薛昌任41年(也就是从1970年起任职),村“两委”9名成员7名是60岁以上的(“两委”全部交叉),真是又一个“七个支委、八颗牙”的党组织。村党支部成员不仅老化,而且早已腐化。他们以权谋私,严重侵害集体财产,在出让土地过程中,在村务财务管理中贪污、受贿,其中3人已被“双规”,另有5人受到党纪政纪处分。

在乌坎村冲突前,村党支部已变质,而他们却还在“执政”,还是党的基层组织,还是村各种组织的“领导核心”,代表党的形象。乌坎村村民的各种权益受到党支部的侵害,他们反映诉求的合情合理的;而“执政”的党支部作为冲突一方站在广大乌坎村村民的对立面是不可避免的,压制村民的诉求,使冲突不断升级也是不可避免的。

2、村民自治弄虚作假乌坎村和广东省其他村一样,是1999年统一开始实行村民自治制度的。尽管十几年过去了,连续进行了五届村委会换届选举,但村民自治是弄虚作假、徒有其名。十几年来,村委会打的是村民自治组织的牌子,其实不是真正依法选举产生的,而是基层政府(党委)、有关部门与乌坎村党支部合谋控制、操纵产生的。村民反映历届村委会民主选举都是在“领导”操纵下完成的,是彻头彻尾的“走过场”和弄虚作假。

村民民主决策是村民自治的核心。从调查的情况看,几乎所有村务、财务大事均未依法召开村民会议或村民代表会议讨论决定,土地征收、征用、转让、土地收入支出、村公益事业建设项目等重大事项一直以来都是村“两委”包办代替或村“两委”负责人说了算。村民民主决策变成了村“两委”、村“两委”负责人决策。

在民主管理方面,只有村“两委”成员和他们信任的少数同伙有权管理村务,广大村民被排斥在民主管理之外。

在民主监督方面,乌坎村表面上也有村务公开监督小组,但该小组既未按照《广东省实施<村委会组织法>办法》和《广东省村务公开条例》的规定由村民会议选举产生,也没有正常开展村务公开监督活动,更谈不上有效监督乌坎村的村务、财务。

可见,乌坎村十几年来表面上实行了村民自治制度,实际上还是原来的农村基层管理体制,并且少数腐化变质的村“两委”在基层政府(党委)少数干部的支持下控制了一切。在这种情况下,既得利益者与广大村民的矛盾是直接对立的,是不可调和的,暴发冲突是必然的。

3、农村基层政府(党委)对村民自治事务非法干预《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条和第五条明确规定了农村基层政府与村委会的关系,即凡村民自治范围内的事项,例如村委会民主选举,也就是说谁来做村委会主任、副主任、委员、村民小组长、村民代表,这是村民自治事务,要由村民依法选举产生,基层政府只能指导、支持和帮助,而不能任命、指定、操纵、干预;又如村务的民主决策,即村的重大事项,包括村公共事务、公益事业、集体土地和资产、村的财务收支、村务管理人员的配备及报酬等等都要依法由村民会议或村民代表会议讨论决定,基层政府也只能给予指导、支持和帮助,而不能通过下文件、下指令进行干预,不能由基层政府说了算。

从乌坎村的情况看,基层政府(党委)少数领导根本没有把《村委会组织法》当一回事,长期地、全面地违背法律规定,干预乌坎村的村民自治事务,严重侵害了乌坎村村民的自治权。十几年来,基层政府(党委)还是沿袭过去的行政领导和行政管理模式,把村委会看作是自己的下属单位,是自己的腿,直接通过行政领导、行政命令向村委会分配工作任务,决定村的重大事务。基层政府(党委)少数干部与村“两委”成员狼狈为奸,利用这种传统的管理模式,从中以权谋私、贪污受贿、侵害村民的利益,结果只会激起广大村民的不满和反抗,导致双方的冲突。

4、基层政府(党委)执行法律、法规、政策方面存在严重问题。从乌坎村村民的四项主要诉求看,当地基层政府(党委)执行国家法律、法规、政策出现严重问题:在村民自治方面搞形式主义,没有依法实行村民自治;在土地问题上,也没有遵守国家有关土地征用法律、法规和政策,未经广大村民同意就强征土地,征地款也没有足额、按时支付给村民;在村财务管理方面,只让少数村“两委”和基层政府(党委)的圈内人管财,既没有民主理财,也没有财务公开,基层政府与村委会财务往来暗箱操作;在干部贪污腐败问题上,基层政府(党委)的少数干部与村“两委”成员已长期、明显以权谋私,严重侵犯村民利益,而基层政府(党委)要么视而不见,要么同流合污。

5、陆丰市乃至汕尾市两级政府(党委)及有关部门在处理乌坎村问题上存在偏差。乌坎村的问题在去年9月前就有村民向陆丰、汕尾两级政府(党委)及有关部门反映,后来还发展到群访,但未受到重视;村民在解决问题无望的情况下,9月份才开始发端“闹事”。在好几个月的时间里,上级有关部门并没有象省委这样正确地研判乌坎村冲突的性质、原因,也没有象省委那样相信乌坎村绝大多数村民,并坚决依法维护广大村民的利益,而老以为这是少数刁民闹事,是对政府和执政党的挑战,不仅不去接受、分析广大村民的诉求,疏导村民的情绪,站在公正的“第三方”立场去面对和调处当事双方的冲突,而是盲目地站在基层政府(党委)一边,甚至客观上站在了基层政府(党委)少数以权谋私者和乌坎村原“两委”干部一边(也就是站在了广大乌坎村村民的对立面)。所以,在省委介入以前,乌坎村的冲突有增无减,民怨越来越大,严重损害了政府和执政党的形象。陆丰市去年要求乌坎村选出代表与政府对话,13名代表选举出来以后,成立“乌坎村村民临时代表理事会”,选了以后政府又说这是非法的“理事会”,把代表都抓走了。既使是非法“社团”,也是由民政部门、公安部门取缔而已,凭什么把他们全抓走呢?!在省委工作介入乌坎村前,乌坎村民要求搞清楚土地问题,汕尾、陆丰有关部门说这是“非正常上访”、“违法犯罪、“勾结境外势力”等等,这样的态度只会对解决乌坎村的问题火上浇油。

再说乌坎村的“农村”问题。由于土地大部分没有了,集体经济也没有什么发展,农民没有分红不说,村的公益事业也没有得到发展。村的建设规划、基础设施、基本公共服务设施没有人负责,也没有资金去建设,挂的是“全国文明村镇”的牌子,实际上是脏乱差。中央和省解决“三农”问题的许多政策在乌坎村并没有得到落实,农民生活还比较艰苦,农业也不成为产业,乌坎村却失去了早年的兴旺、安逸、平静、自然的田园景象,变成了又“乌”(黑)、又“坎”(困难)的衰败村落。在这种情况下,部分农民对政府、执政党产生不满情绪是不足为怪的。这种情绪在一定条件下往往会寻找发泄的机会,而乌坎村的冲突恰好成了他们表达不满的时机。

三、乌坎村由乱到治的反思

自从省工作组进驻乌坎村以后,乌坎村的冲突虽然没有嘎然而止,但很快缓和下来。省工作组按照省委的指示,会同地方党委、政府,一件件兑现承诺,一个个解决问题,并及时通报工作进展情况。经过几个月的艰苦努力,广大村民的主要诉求正在得到回应:村党组织得到整顿;违法违纪的基层政府(党委)少数领导干部和村“两委”成员均已得到处理;去年的村委会“选举”结果被依法宣布无效,真正的第五届村委会选举已圆满完成;土地问题、村财务管理问题也已取得重要进展。广大村民对政府和党委全面调处乌坎村问题满怀信心和期待。因此,我们可以说乌坎村已基本实现由乱到治的目标。

在乌坎村问题出现前,我省粤东、粤西及珠三角地区也不时出现类似的问题村。而且相当一部分几乎和乌坎村惊人相似:村委会民主选举弄虚作假;土地问题一塌糊涂;村务财务不公开,管理混乱;基层政府(党委)少数领导干部与村“两委”成员形成利益共同体,以权谋私、违法犯罪或违法违纪;长期是先进党组织(村委会)、模范单位、文明单位等等。而且,问题的解决都是广大村民经过许许多多的努力,甚至包括付出牢狱之灾、流血牺牲的代价才引起上级(越上越好)的重视,使问题村得以整治。早几天,媒体又爆出深圳市宝安区沙井街道丰村出现类似乌坎村的问题,区、街已着手进行整治。丰村长期以来也是赫赫有名的“先进村”、“模范村”,身上背的光环比乌坎村还要多。痛定思痛,现在应当是我们深刻反思乌坎村问题的时候了。

我认为,乌坎村的问题在我省具有一定的普遍性,应当引起我们的高度重视。

(一)要充分认识实行村民自治的战略意义,走出认识误区,坚定不移地推进村民自治。

村民自治在我省已有十几年的历史了。虽然村民自治是亿万农民在党领导下的伟大创举(中央十五届三中全会文件语),上得到党中央、全国人大、国务院的强力支持,下得到亿万农民的拥护,几任党和国家主要领导人都向国际社会介绍了我国村民自治的做法,受到国际社会的高度关注和赞赏。但自我国从八十年代末期实行村民自治制度以来,也一直伴随着对村民自治的不同声音和看法,包括“超前说”,即认为农民文化水平相对较低、农村经济社会落后,实行村民自治“超前”了;“破坏稳定说”,即认为,让农民自己一人一票搞选举、搞决策会激活农村的各类矛盾,影响社会稳定;“宗教势力抬头说”,认为村民自治必然导致宗族矛盾死灰复燃,大姓欺小姓在所难免;“削弱党的领导说”,认为村“两委”干部一直是基层政府、党委任命,实行村民自治后,村委会成员、村民小组长、村民代表均由村民选举产生,政府不得干预村民自治事项,势必削弱了党对农民、农村的领导;“搞垮集体经济说”,认为集体经济的发展由村民民主决策,会导致把集体经济分光、吃光,等等。这些反对村民自治的声音主要来自农村基层政府和党委的一些干部,也包括市、县一级一些权力部门的干部;而在村一级,一些正直、干净、得到村民拥护的村“两委”成员是坚决支持村民自治的,一些长期担任村“两委”成员、能力弱、民意基础差的干部,特别是一些以权谋私、贪污腐化的干部则不赞成或强烈反对实行村自治。还有一些领导干部和少数专家学者、社会人士,由于不理解村民自治的价值和意义,不理解中央这一政治安排的目的,只看到村民自治一些负面的东西,而看不到村民自治的伟大成就和价值,也不加分析地站在反对派一边置疑村民自治。

自农村实行以家庭承包责任制的经济体制改革以来,党中央根据我国的实际情况,清醒地认识到,随着我国建立社会主义市场经济体制和实行改革开放、推进现代化进程所带来的经济社会大发展,政治体制改革是必须要配套进行的。但政治体制改革不能照套西方的模式,不能“大干快上”,而要从中国的国情出发,要在中国共产党领导下,有计划、有步骤、有序地进行。而在广大农村实行村民自治制度,既是亿万农民的要求,是农村经济体制改革后的必需,又是中央审时度势的政治安排,是中央改革我国政治体制的伟大实践。正是基于这样的考虑,1982年《宪法》专设第一百一十一条规定了村、居民自治制度。尔后,中央历次代表大会都把村、居民自治制度作为重要内容写入全会决议。特别是2007年党的“十七大”,中央把“基层群众自治制度”列为我国四项基本政治制度之一;认为“人民依法直接行使民主权利,管理基层公共事务和公益事业,实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,对干部实行民主监督,是人民当家作主最有效、最广泛的途径,必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”。今年以来,温家宝总理多次强调,要坚定不移地实行村民自治。

其实,多年来伴随村民自治进程的置疑、反对声音,既是对中央政治安排的不理解,又是陷入村民自治的认识误区(集中在以上说的五个论调)的表现。只要认真、客观地看待我国村民自治制度,就不难发现,对村民自治制度的种种偏见和指责是没有根据的。在我省刚刚实行村民自治时,这些论调就很强烈。省民政厅为了回应指责,专门作了调查,以翔实的材料逐一进行驳斥,并向省委报了调查报告。正因为这种种对村民自治的误解和指责一直存在,因此也一直影响我省村民自治的健康发展。担忧是:全省近两万个村委会,在换届选举时没有多少村是象乌坎村今年3月的重新选举那样严格依法进行的,而是像乌坎村去年初的“选举”那样,是走过场、搞形式主义。正如朱小丹省长在答记者问时所说,有的村委会换届选举不是选举,而是“乱举”。在民主决策方面,表面上绝大多数村委会都建立了村民会议、村民代表会议制度,实际上很少开会或根本不开会,村务大事要么是村“两委”、村干部作主,要么是基层政府(党委)及县(市、区)有关部门说了算(发文件、作规定、下指示)。在民主管理方面,村民基本上被排除在外,各项管理工作大都是村干部或村干部圈内人包办代替,村民知情权、参与权不多。在民主监督方面,村务公开是形式多过内容,公开内容村民看不懂,公开时间很随意,村务监督机构不健全,不能发挥监督作用。特别是实行“村财镇代管”以后,村民更难以适时进行民主监督(因为镇里复杂的财务收支账农民无法看明白)。

乌坎村不过是没有落实村民自治制度的一个典型代表,类似村民自治制度不落实的村绝对不是少数。由于村民自治制度不落实,广大村民既不能按照自己的意愿定期选举出优秀人才管理村务,又不能依法直接管理村民自治事务,不能有效地对村干部实行民主监督,所以主宰农民命运的不是农民自己,而是高高在上的基层政府(党委)和村的少数干部。所以,农民政治的、经济的、文化的、社会的合法权益不能得到保证是有其必然性的。当基层政府(党委)少数领导干部和村“两委”成员腐化变质以后,为了保护其既得利益和预期利益,他们与广大农民的矛盾冲突是不可避免的。

因此,我们如果真正想维护广大农村的和谐稳定、长治久安,真正像汪洋同志所言,心里要装着广大群众,要维护广大农民群众的利益,我们就一定要从政治上与党中央保持一致,坚定不移地推进村民自治,在建设农村基层社会主义民主政治上下功夫。

首先,要走出对村民自治的思想误区,把思想认识统一到村民自治上来。要用村民自治成功的经验教育我们的干部,帮助少数认识片面、模糊的干部转变观念,使广大干部群众充分认识村民自治失效的危害,支持、帮助广大农民全面落实村民自治制度。

其次,目前,我国政治体制仍然是高度集权的威权体制,民主政治的观念、意识淡薄,整体上没有民主的社会氛围,村民自治不过是中国农村基层的一缕民主政治的阳光,是十分脆弱的。因此,我们要依法宪依法切实对村民自治以呵护、保障,特别是针对实践中存在的问题完善法律、法规,建立起司法救助制度和舆论监督制度等。通过修订我省地方法规(《广东省实施<村委会组织法>办法》、《广东省村民委员会选举办法》)、清理有关与村民自治制度相悖的各级、各类红头文件,出台有针对性的政策措施,从法律、法规、政策上为全面落实村民自治制度提供支持和保障。

第三,继续改革创新,落实村民的“四个民主”。为了落实村民自治制度,早些年我们专门拍摄了一部示范教学片(《希望的田野》),要广泛地组织学习、观摩;专门编印了村民自治法律法规文件汇编,要发给各有关部门、基层政府(党委)和村委会、村民小组,发到农民手中。广东省首创的村民民主选举观察员制度、“二合一”或“三合一”海选制度等等都是落实村民民主选举权的好办法,受到广大农民欢迎,得到兄弟省和民政部的赞赏、借鉴,要继续坚持和完善。在民主决策方面,我省一些地方为了解决村民会议召集难,创造了会议召集人制度(云浮)、户代表实名公决等有效制度;在民主监督方面,创造了村财委托会计师事务所第三方经办、代管制度等等,都是行之有效的,应当继续推广和完善。要尊重农民的首创精神,继续总结推广农村基层一些改革创新、先行先试的村民自治做法。各级有关部门要深入、广泛地开展村民自治示范活动,交流村民自治经验,不断提高村民自治水平。

第四,要加强村民自治工作机构和公务员队伍建设。村民自治是一项全新的事业,需要长期、艰苦的努力才能落实到位,才能发挥效能。民政部门是主管村民自治工作的政府职能部门,要建立健全民政部门和基层政府的村民自治工作机构。目前,我省各县(市、区)民政部门只有个别主管村民自治工作的专职工作人员,基层政府则没有专职工作人员,一个县(市、区)几百个村、一个乡镇(街道)几十个村,村民自治大量指导、监督工作没有人去做,村民自治过程中的许多投诉、矛盾、问题,也没有人去管。这种局面不改变,落实村民自治制度是很难的。在健全村民自治工作机构的同时,要加强村民自治工作机构公务员队伍建设,选择一些民主法制意识强、与广大农民有感情,法律、政策水平较高的公务员主管村民自治工作。各级党委、政府,各有关部门要支持民政部门依法行使主管村民自治工作的职能,支持民政部门主管村民自治工作的公务员依法办事。

(二)通过村民自治的广泛实践,推动农村基层党组织建设。

乌坎村的问题最主要的原因之一是村党组织软弱焕散、腐化变质。我们认为,与一些人的说法相反,村民自治不仅不会削弱党的领导,而是会通过村民自治的实践,推动农村基层党组织建设。中办、国办在2002年7月14日下发的《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》(中办发〔2002〕14号)指出:“提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人,通过选举兼任村民委员会成员。提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表。提倡拟推荐的村党支部书记人选,先参加村委会的选举,获得群众认可以后,再推荐为党支部书记人选;如果选不上村委会主任,就不再推荐为党支部书记人选。提倡村民委员会中的党员成员通过党内选举,兼任村党支部委员成员。”这就要求,全省应统一规定先进行村委会选举,然后再进行村党支部选举;村党支部成员要先参加村委会选举,并通过选举当选为村委会成员。这是非常正确的。党组织是先锋队组织,是领导本村各种组织的领导核心,是党全部战斗力的基础。所以党组织的成员一定是本村的精英和先进分子,这才符合农村基层党组织的要求,才能承担先锋队组织“领导核心”的职责。党支部成员是否是先进分子,不能由自己说了算,也不能由上级说了算,而要广大村民说了算。三年一届的村委会选举就是检验村党支部成员是否具有先进性的最好标尺。是驴是马拿出来蹓蹓。这就要求村党支部成员要全面、正确地贯彻党的路线、方针、政策,要真正践行“三个代表”的要求,要一刻也不脱离群众,要一心为村民谋利益,要廉洁奉公,遵守纪律。否则,在三年一届的民主选举中,他们就会落选。民主选举迫使村党支部成员加强自身建设,始终保持党组织的先进性和纯洁性,始终保持不变质。

村里党员队伍是村里的先进分子所组成的。他们要参加村委会选举,除参加村委会成员竞争选举外,还要参加村民组长,村民代表的竞争选举,兼任村民小组长和村民代表。这就要求每个党员都要接受三年一次的民主选举考炼,保持共产党员的先进性。这是党支部建设,党员队伍建设的最佳方法。同时,中办发〔2002〕14号文件还要求,“要注重在优秀村民委员会成员和村民组长、村民代表中吸收发展党员,不断为农村基层党组织注入新生力量”。三年一届的村委会选举,经村民民主选举产生的村委会成员,村民小组长,村民代表,有一些是非党村民,他们既然能当选,说明有相当的群众基础,有一定的先进性。应该说,这部分人也是村里的精英。党支部要对他们敞开大门,用党的知识,党的章程,党的路线、方针、政策去教育他们,吸引他们,并积极地培养他们加入党组织,从而极大地、持续地壮大党员队伍,增加党组织的新鲜血液,使村党组织保持先进性和活力。乌坎村类似的“问题村”,一个重要的原因就是村党支部成员要么不参加村委会选举,要么搞欺上瞒下的假选举,没有发挥民主选举对加强村党支部建设和党员队伍的促进作用。如果这些地方的学支部成员、党员按照中央的要求去做,村党支部就不会烂掉,党员队伍就不会青黄不接,“问题村”就不会层出不穷了。

近些年,有的地方不仅不按中央的要求来说,而且要求村党支部成员,尤其是村党支部书记不参加村委会选举,但却仍然做村的“一把手”,掌握村的人财物大权,引起广大村民的强烈不满(在这样的地方,村委会民主选举有名无实,或有名有实,但村委会形同虚设);有的地方平时不注重村党支部和党员队伍建设,村党支部、村的党员队伍涣散,没有先进性和战斗力,到了村委会换届选举年,脱离实际地硬性规定村党支部书记与村委会主任,村两委成员的交叉比例(一般要求不低于70%,并且交叉比例越高越好)。在民主选举过程中,通过各种办法操纵选举或弄虚作假,结果交叉比例达到了,但都是人为制造出来的。如果是真正依法进行的民主选举(象乌坎村今年3月重新选举一样),村党支部书记与村委会主任、村“两委”成员交叉比例越高越说明村党组织、村党员队伍的先进性。但“人为”制造的高交叉率,既亵渎了法律,侵害了农民的民主选举权,破坏了村民自治制度,又为保护蜕化变质、软弱涣散的村党支部大开了方便之门。这对党的事业,对党的建设,对维护农村的和谐稳定和长治久安,对农村经济社会的发展是有百害无一益的。同时,一些地方的基层党委、村党支部把当选的党外村委会成员、村民小组长、村民代表视为“坏人”,视为对自己的威胁,不仅不积极发展他们入党,而是千方百计压制他们。有的递入党申请几十次,等了十几年,也被拒之党员队伍之外。有的地方党支部十几年不发展一个党员,村党支部、党员队伍变成少数人的“土围子”,变成封闭的利益团体,这是非常危险的。

(三)基层政府(党委)要指导、支持、帮助村民实行自治,但不要干预村民自治事务。

村民自治是一项全新的工作。尤其是在我们这样一个没有民主传统和习惯的国家,无论民主选举、民主决策、还是民主管理,民主监督,都要细心地加以指导、支持和帮助。基层党委,政府要配合民政部门加强对村民自治的指导、支持和帮助,保障广大农民依法行使村民自治权,不断总结村民自治的好做法、好经验,逐步养成习惯,形成传统。基层政府(党委)要做村民自治的监督者,监督村委会、村民小组和广大村民依法开展村民自治,及时纠正违反村民自治法规的做法,以公正、公平的“第三人”身份帮助广大农民处理好各种村民自治事务。在民主选举方面,要检查监督各村做好选举工作实施方案,在选举日派出工作人员现场指导,监督各村按法定程序召开选举大会,完成选举工作,确认选举结果,颁发当选证书;在民主决策等方面,要经常检查、督促村委会依法召开村民会议、村民代表会议,实行民主决策,一旦发现村“两委”或村“两委”主要负责人越权决策,要及时制止和纠正,并引导村民依法追究责任;在民主监督方面,要帮助各村建立健全村务监督委员会,并做好培训工作,使之行使监督职能,发现有村不按法律、法规规定实行村务公开的,要进行教育批评,拒不纠正的要代表政府进行处罚。特别是要监督村委会依法行使职权,监督村委会成员忠于职守,发现其违法违规,一方面要进行行政处理,另一方面要主持召开村民会议或村民代表会议进行评议,做出处罚决定,直至罢免他们。《村委会组织法》明文规定了基层政府与村委会的关系,规定了基层政府的任务和职责——指导、支持、帮助村民自治工作。所以,基层政府要依法负起责任,不要认为现在实行村民自治了,什么也不用管了。如果什么也不管就是失职了。

当前,一个很普遍的倾向是基层政府和市、县两级政府有关部门,不仅不在指导、支持、帮助村民自治上下功夫,而是通过下发红头文件或召开会议、下达指令,赤裸裸地干预村民自治事务,仍按过去的传统和做法,把村委会作为自己的下属机构。用行政命令全面“领导”和“指挥”村委会,使村委会行政化。在民主选举方面,违背村民自治法律法规,对村委会候选人做出种种限制性规定;允许广泛使用流动投票箱,不召开选举大会等等;在民主决策方面,本来是村的公共事务和公益事业,完全应当由村委会召开村民会议、村民代表会议决定,而基层政府乃至市、县有关部门越权制定许多规定,侵犯村民会议、村民代表会议的民主决策权;在民主监督方面,村财务的管理方式本应由村民会议或村民会议决定,而有的地方根本不尊重广大村民的意见,一刀切实行“村账镇管”或会计委派制。以上这种种严重干预村民自治事务的做法,使村民自治成了一句空话,为基层政府(党委)与村“两委”少数干部违法乱纪,侵害农民利益大开方便之门;加剧了“官”与“民”的矛盾,引起广大农民的不满。这些年“问题村”层出不穷,治了一批,又出一批,这与基层政府(党委)和市县有关部门不尊重村民的自治权,干预村民自治事务有着直接的关系。本来,基层政府及市县有关部门行使的是行政管理权,所依据的是国家有关行政管理的法律、法规、政策;村委会、村民行使的是自治权,所依据的是村民自治的法律、法规、政策。只要各司其职,是可以相互配合,相得益彰的。因此,要坚决纠正基层政府及市县有关部门严重干预村民自治事务的做法,赋予村委会和村民行政复议、行政诉讼的权力,依法保护自己的自治权。

(四)依法保证村委会的独立法律主体地位。

村委会作为依法成立的群众性自治组织,经民主选举产生以后就自然获得合法地位(通常政府随即颁发当选证书);依法成立的村委会如果具备《民法通则》关于法人成立的条件,还可以成为法人组织。各级人民政府依法产生以后成为机关法人,也是一个独立的民事法律主体,即每级人民政府当它与社会发生关系(与其他法人或组织、自然人)时就会发生民事法律关系。当人民政府作为民事法律主体与其他民事法律主体发生诸如债权、债务、财产等纠纷时,双方法律地位是平等的。上下级人民政府法律地位和职权也不尽相同,在行政法律关系上也具备相对的独立性。鉴于我国法律规定,下级人民政府在向同级人民代表大会(包括县以上人民代表大会的常委会)负责并报告工作的同时,还要向上级人民政府负责和报告工作,所以下级政府的行政独立性是相对较弱的。但是村委会这一群众自治组织与基层政府的关系不是下级与上级的关系(在行政法律关系上),而是“伙伴”关系。《村委会组织法》明确规定,村委会向村民会议负责并报告工作,而无需向基层政府(党委)负责并报告工作,也无需向村党支部负责并报告工作,有的地方规定村委会向村党支部负责并报告工作、村党支部决定村委会分工、甚至村委会的印章也由党支部保管都是错误的,应当纠正的。

但在实际工作中,由于我国政治体制整体上仍是高度中央集权,许多领导干部并未认识到村委会与基层政府之间的这种平等法律主体关系(无论在行政法律关系上,还是在民事法律关系上),仍把村委会作为基层政府“下属”单位看待,严重地侵犯村委会的合法权益。要依法办事就要承认、尊重村委会的独立法律主体地位,允许村委会代表广大村民主体独立的权利和利益,允许村委会说“不”。村委会有权独立行使自治权,并通过行使多种自治权保障自己,保障村民的政治、经济、文化、社会权益;村委会有权拒绝基层政府“依法行政”以外的“领导”、“管理”、“指挥”、“指令”;当村委会权益遭受基层政府的不法侵害时,有权依法向上级政府提起行政复议,有权向司法机关提起侵权诉讼;有权代表村民向政府信访部门上访或信访。我们可以设想,如果乌坎村的村委会是真正村民依法选举产生的,它向村民会议负责和报告工作;如果乌坎村村委会真正成为一个与基层政府(党委)平起平坐、与基层政府(党委)平等的法律主体,基层政府(党委)的少数领导人与村“两委”成员还能肆无忌惮地欺压村民,剥夺村民吗?这是不可能的!乌坎村问题会出现吗?这也是不可能的。

真正落实村民自治,要向避免乌坎村问题的发生,就要保证村委会的独立法律主体地位,做到基层政府依法行政,村委会依法组织村民开展村民自治,并协助基层政府工作,形成平等、互助的“伙伴”关系。有人担心,村委会一旦拥有独立法律主体地位,基层政府管不住村委会,天下会打乱。我认为,这是危言耸听!基层政府依法进行行政管理,在行政管理上仍可以管村委会,管村民,怎么会管不住?村委会、村民很多事要靠政府支持、帮助,怎么会离得开政府?基层政府还担负指导、支持、帮助村委会的职能,怎么会无所作为!村委会没有枪,没有炮,怎么会天下大乱?

(五)适当调整村委会的规模。

全国除广东等个别省份外,在上世界八十年代末期完成农村基层管理体制改革,即撤销人民公社和生产大队、生产队,设立乡、民族乡、镇人民政府和村委会、村民小组。当时村委会是按照1988年实施的《村委会组织法(试行)》关于村委会以自然村为基础设置的。多数情况是一个原生产大队设置若干个村委会。例如江苏、浙江两省总人口、农村人口均比广东少很多,但村委会数量比广东多得多。

广东省是1999年撤销原管理区办事处(原生产大队)的基础上设置村委会,村委会规模是一些兄弟省、市、自治区的几倍;2002年左右又进行了一次撤镇并村,村委会的规模更大。目前,我省19000个村委会,平均每个村委会2000多户,在全国也是规模最大的。尤其是粤东和珠江三角洲地区以及粤西,一些村委会超过1万人,最多的达3万人(普宁市),乌坎村也达1.2万人。《村委会组织法》虽然没有继续规定村委会的设置以自然村为基础,但在第八条仍规定“村民委员会根据村民居住情况、人口多少,按照便于群众自治的原则设立。”所谓按照便于群众自治的原则设立村委会,就是便于村民依照村委会组织法规定直接管理基层自治事务。我省一些村委会包括几十个自然村,方圆若干平方公里,人口上万人,从历史沿革上互不统属,现在也交往不多,人地不熟,够不上社会学讲的“熟人社会”。在这样的村委会,村民是很难依法直接管理基层政治、经济、文化、社会事务的,直接进行民主选举,民主决策,民主监督也是一句空话。在这里,村委会不能成为一个真正的村民自治组织,而是悬浮在许多自然村(村民小组)上面的“行政村”(即行政上管理若干自然村);村委会还很可能是“空心村”(即村委会无集体土地和财产,无固定集体经济收入,靠政府补给维持)。因此,我们建议,在充分尊重广大村民意愿的基础上,对一些规模太大,矛盾复杂,不便于实行村民自治的村委会进行调整,划分两个或若干个村委会。村委会划小可能会增加村委会数量,但政府的负担并不会增加很多。因为目前政府对村委会补贴的主要部分是村“两委”成员的补贴,村委会划小以后许多原村“两委”成员还会留任,新增的不会太多。考虑到我省2014年才进行村委会换届选举,可以在2012年摸清底数,2013年做好工作方案并完成各项准备工作,在2014年村委会换届选举前完成大村委会的规模调整工作。

(六)提高县、镇两级政府及政府部门的依法行政执行力。

虽然我国还存在法制建设滞后,法律,法规不完善的情况,但基本法律框架体系已经建成。土地管理、土地征用、集体财产管理、村民自治,违法犯罪案件及治安案件处理,信访等方面都已有国家和省两个层面的法律、法规、政策依据。冰冻三尺非一日之寒。如果县、镇两级政府及政府有关部门能够真正做到依法行政,有很强的行政管理执行力,乌坎村的问题是不会久拖不决的。乌坎的土地问题现在还在清理中,据说上溯到上世纪九十年代初期,将近20年。我们相关政府部门干什么去了?我们的基层政府、县级政府又干什么去了?又以民政部门为例,即使去年换届选举时没有发现乌坎村的假选举问题,村民从换届选举后就一直上访,县民政部门为什么不受理?为什么不立案?为什么不调查处理?这可是县级民政部门的法定职责。出现这种情况有多种可能:一是市委、市政府或县的其他权力部门制约了民政部门;二是镇党委、镇政府顶住县民政部门(基层党委、政府比县民政局强势);三是县民政部门本身不依法行政,缺乏执行力。如果说前两种情况是民政部门无能为力的话,(但也可以向市、省民政部门反映),最后一种情况就实不应该了,失职了。此外,据我们了解,目前县、镇两级民政部门承担的工作任务太多,太重,民政公共服务能力建设严重滞后,县级民政部门主管村居民自治工作的公务员只有一、两人,还要兼职其他民政业务;镇(街)一级则根本没有专人主管村民自治工作。按照这样的人员配置,民政部门可能连基本数字、基本情况都很难掌握,更谈不上指导、监督村、居民自治工作了。

2012年4月5日《南方农村报》以“村治民主比黄金白银更宝贵”为题发表社论,文中写道“如果一个财富总量迅速增长的经济实体,忘记了对其成员进行经济社会权利方面的启蒙,如果群体成员对其拥有的权利懵懂无知,甚至其中的许多人对此缺乏必要的兴趣和主动性,如果人们将群体的兴衰荣辱仍然寄托在个体或某个家族身上,而不是民主与法制等制度的力量,那么,我们很难能够预见到,这个社会单元是否走上良性的发展轨道。”“我们同同样可以将缺乏民主因子和法制精神支持的乡村经济变迁,视为另一种‘没有发展的增长’。因为施于经济措施上的简单加法,并没有改变乡村社会的权力结构,而这种滞后效应有可能使村庄迎来发展与危机临界点。”乌坎村警示是多方面的,而我们提出的点建议,概括起来是“民主”与“法治”,“民主”即改变当前普遍存在的“为民作主”为“由民作主”,真正让村民依法行使村民自治权;“法治”则是农村基层政府(党委),各县市区政府(党委)及有关部门,村委会及村民小组,广大村民都要提高法治意识,增强法治观念,养成依法办事的风气和习惯,做到法律面前人人平等;尤其是政府及政府部门一定要依法行政,做到有法必依,执法必平,违法必究。只有这样才能维护农村的长治久安和和谐稳定;也只有这样才能真正建成幸福广东。

 

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