按照国际标准，在一个国家或地区，60岁以上老年人口占总人口的10%以上，即标志着这个国家或地区进入了老龄化社会。据统计，截至2011年，我市老年人口已占总人口的10%，进入老龄化社会，并且银发浪潮仍在不断加速。面对老龄化社会，仅靠政府财政支撑的公办养老机构，无法满足日益增长的社会养老服务需求，民办养老机构不仅可以弥补公办养老机构数量和质量上的不足，而且能够帮助政府分担一部分社会养老保障职能。目前，我市共有养老机构26个，其中民办养老机构10个，然而，由于当前养老服务业仍存在大量难以回避的问题和症结，民办养老机构处境艰难，发展困难重重。

养老服务业是一个特殊的行业，其既具有营利性、又具有福利性，因此，制定一套行之有效的优惠政策来吸引社会资本、推动养老服务业健康发展具有重要意义。为贯彻实施《珠海市社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》，进一步摸清我市民办养老机构的运营现状、面临的问题和政策需求，为政府制定民办养老机构的发展策略、出台有关扶持政策提供决策依据，促进民办养老机构的健康可持续发展，慈爱社会服务院受市民政局委托，在全市范围内开展了民办养老机构的调研活动。历时近3个月的时间，调研小组通过座谈交流、实地走访、发放调查表等形式，对全市民办养老机构的基本情况进行了摸底调研，有关情况报告如下。

一、我市民办养老机构的现状

截止2012年10月，我市共有民办养老机构（以下简称机构）10家（连锁机构分别计算），其发展状况如下：

（一）行业规模情况

表一：珠海市民办养老机构基本情况统计表

序号	机构名称	成立时间	机构性质	占地面积（㎡）	床位数	入住老人数	入住率
1	慈安护老中心	1997.05	独资+ 慈善捐助	2000	160	110	68.75%
2	博爱护老院（拱北）	1999.08	独资	2000	95	78	82.12%
3	朝晖护老院 (湾仔)	2000.12	独资	1650	80	68	85.00%
4	爱晖护老院	2002.12	独资	2165	122	110	90.16%
5	祈康托老中心	2008.12	股份	1465	71	60	84.01%
6	博爱老年公寓（东坑）	2009.08	独资	6000	96	34	35.12%
7	国艳护老院	2009.08	独资	1200	100	55	55.00%
8	快乐寿星老年公寓	2010.12	合伙	10000	189	70	37.04%
9	朝晖护老院（光明街）	2011.04	独资	5103	50	37	74.00%
10	乐百年护老中心	2011.10	独资	6000	180	45	25.00%
合计				37583	1096	667	60.86%

图1：珠海市民办养老机构占地面积统计图

图2：珠海市民办养老机构床位数统计图

图3：珠海市民办养老机构入住老人数统计图

10家机构中，独资的8家，股份制1家，合伙制1家（见表一）。综合规模总体偏小（见图1），占地面积5000平米以上的仅2家，占地面积3000平米以上的仅4家。总床位数1096张，其中规模最大的香洲区快乐寿星老年公寓，共拥有189张床位，最小的为香洲区朝晖护老院（光明街），只有50张床位。根据图2显示，100张床位以下的有5家，占总数的50%；150张床位以上的有3家，占总数的30%。共入住老人667人，根据统计数据显示（见图3），入住老人数不够50人的机构有3家，占总数的30%，入住人数达到100人以上的机构仅2家，占总数的20%，平均入住率为60.86%。

（二）投资总额

表二：珠海市民办养老机构投资总额统计表

序号	机构名称	自筹资金（万元）	社会捐赠（万元）	其他（万元）	投资总额（万元）
1	慈安护老中心	300	100	0	400
2	博爱护老院（拱北）	30	0	0	30
3	朝晖护老院(湾仔)	50	0	0	50
4	爱晖护老院	80	0	0	80
5	祈康托老中心	125	2.3	0	127.24
6	博爱老年公寓（东坑）	600	0	0	600
7	国艳护老院	100	0	0	100
8	快乐寿星老年公寓	1000	0.5	0	1000.5
9	朝晖护老院（光明街）	1200	0	0	1200
10	乐百年护老中心	1000	0	0	1000
合计		4485	3.3	0	4587.74

图4：珠海市民办养老机构投资总额统计图

我市10家机构共投资总额4587.74万元，根据图4显示，其中投资总额在1000万元以上的仅3家机构，占总数的30%,有5家机构的投资额在200万以下，占总数的50%。不难发现，机构的资金来源比较单一，大多依靠自筹资金（包括银行贷款），只有个别机构争取到部分社会捐赠。

从访谈中了解到，除朝晖护老院（光明街和湾仔）两家机构经营用房属于自有房产，其他均为租用，机构投资主要用来购买固定资产和人力等日常运营费用的开支。由于前期较多的硬件投入，回收周期较长，加上入住率较低、经营收费也较低等制约因素，目前只有6家机构能持平或微利运营，仍有4家机构处于亏损运营状态。各机构普遍反映如果机构的入住率达到70%左右，机构应当能够盈利，但只能说是微利，如果入住率低于60%，那是要亏损的。表1的数据也显示，10家机构中只有5家的入住率能维持在70%以上。在访谈中也发现，各机构在资金运作上都非常注重精打细算、能省则省，以此来维持机构的正常运转。

（三）机构的设施设备

实地走访发现，受资金、场地、房屋条件和经营理念的限制，一些机构服务功能单一、设施简陋，房间小，家具简单，床位放置过多，活动空间小；多为公共卫生间和公共浴室，有少数机构安置了呼叫铃、健身器、监控设备等；医疗服务不配套，看病、打针不方便；文娱、康复方面的设施简陋，各项设施很难满足入住老人身体、心理等方面的需求，停留在养老院、托老所满足基本住养服务的阶段，部分机构没有户外活动场所，有的甚至没有足够的活动场所提供给老人。与公办养老机构相比有很大差距，还存在许多需要整改的问题。

（四）收费情况

表三：珠海市民办养老机构收费情况统计表

序号	机构名称	自理老人（元/月）	半自理老人（元/月）	完全不能自理老人（元/月）
1	慈安护老中心	2000-2300	2300-2600	2300-2900
2	博爱护老院（拱北）	2400	2500	2600-2700
3	朝晖护老院(湾仔)	1500	2300	2800
4	爱晖护老院	1800	1900	2000
5	祈康托老中心	2100	2300	2500
6	博爱老年公寓（东坑）	2000	2200	3000
7	国艳护老院	1600	1800	2200
8	快乐寿星老年公寓	2100	2800	3200
9	朝晖护老院（光明街）	2000	2200	3100
10	乐百年护老中心	2500	3000	3500

机构的收费主要包括床位费、护理费和伙食费等，各机构按照设施条件、服务项目等自主确定收费标准。我市机构收费标准差距不大，普遍不高，主要按照老年人的生活自理程度差异进行不同标准的收费。根据表三统计显示，自理老人收费范围为1500-2500元／月，半自理老人收费范围为1800-3000元／月，完全不能自理和临终期的老人收费范围为2000-3500元／月。

（五）管理及服务情况

统计数据显示(见表四)，我市机构共有从业人员396人，包括管理及行政人员、医生、护士、护工和后勤人员。从业人员与入住老人的比例是1:1.68，与床位数的比例是1:2.77。

管理及行政人员共有41人，占总从业人数的0.10%。平均每家机构拥有4名管理及行政人员，但据实地考查，部分管理人员只是挂名，实质并未参与管理。访谈中了解到，管理人员基本没有接受过系统的业务培训，对行业规范了解不多，多是边干边学，自己摸索或学习借鉴其它同行经验。

医护人员总数53人，其中，取得执业资格的医生（包括兼职）15人，取得执业资格的护士34人，平均每家机构拥有医生1.5名，护士3.8名，除去以康复护理为主医护力量较强的慈安护老院（6名医生13名护士），其他机构的平均水平将更低。

表四：珠海市民办养老机构从业人员统计表

序号	机构名称	管理及行政人员	医生	有从业资格证书的医生	护士	有从业资格的护士	护工	有从业资格的护工	后勤及其他人员
1	慈安护老中心	6	6	6	13	13	38	0	5
2	博爱护老院（拱北）	2	2	2	4	4	25	0	2
3	朝晖护老院(湾仔)	3	1	1	1	1	13	0	10
4	爱晖护老院	6	1	1	3	3	50	4	3
5	祈康托老中心	3	1	1	3	3	16	0	5
6	博爱老年公寓（东坑）	2	1	1	1	1	8	0	3
7	国艳护老院	3	0	0	4	1	12	3	4
8	快乐寿星老年公寓	8	1	1	3	3	10	2	3
9	朝晖护老院（光明街）	3	1	1	1	1	8	0	5
10	乐百年护老中心	5	1	1	5	4	15	0	9
总计	396	41	15	15	38	34	195	9	49

护工总数195人，与入住老人的比例是1:3.42 ，平均一个护工需要护理将近4个老人，护工与入住老人比例失衡，护工严重不足。由于护工劳动强度较大、工作时间长、工资待遇较低，机构大多通过劳务市场、熟人介绍等方式招聘护工，多为外地40-50岁的农村妇女。机构普遍反映护工招聘难、流动性高的忧虑，种种现实压力迫使机构无法考虑护工的培训和发展问题，由此造成护工的护理知识和技能缺乏，护理水平难以提升。

入住机构的老年人以中高龄居多，生活半自理、完全不能自理和临终期的占大多数。90%以上的机构与入住老人家属签有入住协议，并能与老人家属保持经常性联系。机构主要向老年人提供照料、护理、餐饮、住宿等服务。对自理程度不同类型的老年人，机构提供相应的照料和护理服务。除慈安护老院具有医疗资质作为医疗定点单位外，大多机构与附近的医疗单位建立了医疗合作关系，有一半左右的机构定期为老年人进行简单的体检，还有一些机构为老年人定期举办文娱活动。

（六）政策落实情况

根据省政府出台的《广东省民办社会福利机构管理规定》和市政府出台的《珠海市福利彩票公益金使用管理办法》两个文件，要求给予民办养老机构一些扶持政策，民办养老服务机构享受税收优惠政策，用水、用电、用燃气，按照居民生活类价格收费，入住机构的老人属珠海户籍的享受床位补贴600元/年。调查显示(见表五)，所有机构都有享受到政府提供给户籍老人的床位补贴，享受到免税的优惠待遇，水电费优惠，但在信贷利息、人身意外险、土地使用、通讯费方面则基本没有享受优惠。访谈中了解到，对于政府提供的床位补贴，机构大多用来购买设备、棉被等日常用品，以及用于机构的装修维修费用上。

表五：珠海市民办养老机构享受政府相关优惠政策统计表

序号	机构名称	资金补助（政府补贴）	税费优惠	信贷利息优惠	水电费优惠	人身意外险优惠	土地使用优惠	通讯费优惠	其他
1	慈安护老中心	有	有	无	有	无	无	无	无
2	博爱护老院（拱北）	有	有	无	有	无	无	无	无
3	朝晖护老院 (湾仔)	有	有	无	有	无	无	无	无
4	爱晖护老院	有	有	无	有	无	无	无	无
5	祈康托老中心	有	有	无	有	无	无	无	无
6	博爱老年公寓（东坑）	有	有	无	有	无	无	无	无
7	国艳护老院	有	有	无	有	无	无	无	无
8	快乐寿星老年公寓	有	有	无	有	无	无	无	无
9	朝晖护老院（光明街）	有	有	无	有	无	无	无	无
10	乐百年护老中心	有	有	有	有	无	无	无	无

二、存在的主要问题

尽管近年来我市机构有了一定的发展，但从总体上看尚处于发展的初期阶段，存在着很多不完善的地方。概括起来，可以分为外部环境因素与内部因素两大方面：

（一）外部环境因素

1.民办养老机构的法律困境

相关民间福利组织的法律法规缺失或不科学合理。如产权困境——已有法律法规规定民办养老机构的所有权与经营权必须分离，这与现实中举办者往往就是经营者的事实相冲突。根据1998年10月25日国务院颁布施行的《民办非企业单位登记管理暂行条例》(以下简称条例)，凡公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织统一都被称为民办非企业单位(简称“民非”)，其中包括各种民办的医院和学校，也包括民办养老机构。另外，根据2004年财政部颁布的自2005年l月1日起实施的《民间非营利组织会计制度》第一章第二条规定，民非的资源提供者不享有该组织的所有权。又据《条例》第16条、第21条和1999年12月30日民政部颁布和施行的《社会福利机构管理暂行办法》第19到21条，民办养老机构的所有权与经营权应当是相分离的，机构不能将房产向银行作抵押并贷款的法律原因就在于此。虽然资金短缺并不是一切问题的根源，但几乎所有的民办养老机构都面临严重的财务危机。一些机构向金融机构贷款时，利息等同于商业贷款，导致资金的筹集成本过高。

民办养老机构的权利与义务不对等——对其责任与义务有较多明确规定，却很少论及其应有的权利。综观相关法律，不仅限制了举办者对民办养老机构的所有权，而且对民非的义务和责任作了明确具体的规定，却很少论及其应有的权利；举办者既不能从组织活动中受益，也不能在解体时分得财产，一旦民办非企业单位出现了某种问题，有的举办者还要承担无限连带民事责任。可以理解，举办者将私人财产投资到公共福利领域，其盈利动机占很大比重，举办者正是看到了“银发事业”的巨大市场和发展前景，才试水养老服务业。由于举办者自身也有一定的公益精神，使得民办机构总是在盈利与公益的性质之间徘徊。访谈中了解到，很多举办者抱着赢利的目的进入养老服务领域，但同时又具有一定的公益精神，从创业之初的雄心壮志，过渡到投入巨额资金后短期无法回收，惨淡经营，苦苦支撑，又无法割舍的矛盾局面。

2.政府培育与支持力度不够

养老机构是政府和社会、个人为老年人提供的公益物品，是老年人享受社会福利的物化表现。在机构刚刚起步的发展过程中，政府行为及其制度安排，对机构的引导、支持和保护，将在很长一段时间内起到决定性的作用。由于举办民办养老机构是一种长效投资，而前期投入资金量较大，因此，政府对机构的扶助非常必要。

2000年以来，国家陆续出台了《关于加快实现社会福利社会化意见》《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》等文件。2010年，《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》中明确表示，要通过用地保障、信贷支持和政府采购等多种形式，鼓励民间资本投资兴办养（托）老服务和残疾人康复、托养服务等各类社会福利机构。

各级政府出台的一系列有关我市社会福利养老机构扶持及优惠政策如下：

1.国务院办公厅转发民政部等部门《关于加快实现社会福利社会化意见的通知》 (国办发[2000]19号)，对社会养老福利机构的扶持及优惠政策摘要如下：

①对社会力量投资创办社会福利机构，各级政府及有关部门应给予政策上的扶持和优惠。

②社会福利机构的建设用地，按照法律、法规规定应当采用划拔方式供地的，要划拨供地；按照法律、法规规定应当采用有偿方式供地的，在地价上要适当给予优惠；属出让土地的，土地出让金收取标准应适当降低。

③对社会福利机构及其提供的福利性服务和兴办的第三产业，安置残疾人的福利企业，以及单位和个人捐赠支持社会福利事业的，国家给予税收优惠政策，按照现行国家税法规定执行。

④对社会福利机构的用电按当地最优惠价格收费，用水按居民生活用水价格收费；对社会福利机构使用电话等电信业务要给予优惠和优先照顾。

⑤对社会福利机构所办医疗机构己取得执业许可证并申请城镇职工基本医疗保险定点医疗机构的，可根据劳动保障部下发的《关于印发城镇职工基本医疗保险定点医疗机构管理暂行办法的通知》(劳社部发〔1999〕14号)的规定，经审查合格后纳入城镇职工基本医疗保险定点范围，社会福利机构收养人员中的基本医疗保险参保人员，在定点的社会福利机构所办医疗机构就医所发生的医疗费用，按基本医疗保险的规定支付。

⑥社会保险机构可委托社会福利机构代办其养老金发放等服务性工作。

2.广东省人民政府颁发的《广东省民办社会福利机构管理规定》，对社会养老福利机构的扶持及优惠政策摘要如下：

①县级以上人民政府及其有关部门应当对举办民办社会福利机构给予适当扶持，具体扶持政策由县级以上人民政府另行制定。

②民办社会福利机构以出让方式取得土地使用权的，土地出让金收取标准应当适当降低。征收集体土地建设民办社会福利机构的，在申报用地审批时，可以按照本省有关规定申请减免征地管理费。

③对民办社会福利机构，给予减免与城市建设和房屋建设有关的地方性行政事业性收费，但证照费除外。

民办社会福利机构用水、用电、用燃气，按照居民生活类价格收费。

④民办社会福利机构按照国家税法规定享受税收优惠政策。

⑤民办社会福利机构申请设立医疗机构（含康复医疗机构）的，卫生行政部门应当按照医疗机构管理有关规定予以办理。

民办社会福利机构设立的医疗机构，符合定点医疗机构条件的，经审核，可以作为定点医疗机构。

民办社会福利机构设立的医疗机构开展医疗服务，执行当地的医疗服务价格管理规定。

⑥民办社会福利机构设立医疗机构聘用的卫生技术人员，在科研立项、继续教育、职称评定等方面享受与公立医疗机构卫生技术人员同等的待遇。

⑦民办社会福利机构收住下列服务对象的，可以向县级以上人民政府民政部门申请补贴，具体补贴标准由县级以上人民政府财政部门会同民政部门确定。

3.珠海市人民政府转发的市民政局、财政局的《关于印发珠海市福利彩票公益金使用管理办法的通知》，对社会养老福利机构的扶持及优惠政策摘要如下：

福彩公益金的使用必须秉承“扶老、助残、救孤、济困、赈灾”的宗旨。其使用范围如下：
①用于资助为老年人、残疾人、孤儿、流浪儿童、革命伤残军人等特殊群体服务的社会福利事业，帮助有特殊困难的人，支持社区服务建设、社会福利机构、社会福利企业和其他社会公益、殡葬、慈善事业的发展；
②对老化、陈旧社会福利设施的维修和更新改造予以适当资助。

综上所述，在养老优惠政策方面存在的主要问题有：

一是政府出台的政策本身不够完善。政府出台的一系列扶持政策，政策条文的原则性过强，对政策执行不力的部门没有相应的惩罚措施，容易导致出台的优惠政策难以具体到每项“服务”的细节上。

二是我市有关政策优惠力度不够。对照周边城市的机构运营资助力度，如《广州市民办社会福利机构资助办法》针对非营利性民办社会福利机构收住广州市户籍的老人，特级、一级护理的，每人每月补贴300元，二级护理的，每人每月补贴200元，三级或其他一般护理的，每人每月补贴150元。如《深圳市民办社会福利机构资助试行办法》针对民办社会福利机构收住深圳户籍的老人，特级、一级护理的，每月每张床位补贴200元；二级护理的，每月每张床位补贴150元；三级或其他一般护理的，每月每张床位补贴100元。我市的运营资助并没有考虑护理等级，给入住机构的户籍老人统一每人每月床位补贴50元。

访谈中，绝大多数机构的管理人员反映，由于民办机构的社会认同度不高等原因，实际上入住机构的户籍老人非常少，所以总体能获得的补贴可谓杯水车薪，对维持机构的运营帮助非常小。另外，对新办机构的资助，《广州市民办社会福利机构资助办法》规定，建设新增床位资助按照每张床位每年3000元的标准执行，租赁新增床位资助按照每张床位每年2000元的标准执行，最长资助5年。《深圳市民办社会福利机构资助试行办法》规定，民办社会福利机构每新增一张床位的资助额度为1.5万元，每年3000元，最长资助期限为5年，各区财政可视财力状况加大对该项经费的投入。

三是许多优惠措施落实不到位。有关文件虽然在税收、土地、信贷、水、电、气等方面做出了原则性的规定，但由于有关部门没有制定可操作性的措施和办法，优惠政策落实难的情况还普遍存在。通过实地走访了解到，我市凡民政部门批准的机构均可申请为非企业单位，享受由福彩公益金资助的户籍老人600元/人/年的床位补贴，享受政策性的减免税收，享受水、电收费按居民类价格执行几项优惠政策。但公用基础设施中的电话、有线（数字）电视、宽带互联网等优惠政策并未落实。而没有将养老福利机构与医疗保障体系、养老保障体系挂钩，造成服务接受者与已加入的社会保障体系的关系割裂。此外，政策制定与具体执行者之间存在利益冲突。有关优惠政策需要税务、电力、土地管理等部门的配合，而类似于税收减免、土地价格优惠等政策将直接影响相关部门的利益，部门间不存在行政隶属关系，就会造成政策制定与执行之间存在差距。优惠政策难以落实问题的存在，使养老产业的发展前景不被看好，从而严重制约了我市养老机构的发展。

3.传统观念影响深远，社会认同度不够

一方面，由于人口老龄化是一个相对缓慢和隐蔽的过程，有可能导致政府部门对人口老龄化的严峻形势难以引起足够的重视，缺乏意识和行动的主动性和积极性。另一方面，尽管社会各界以及相当一部分老人对机构养老有了新的认识，传统的家庭养老观念与社会机构养老方式的对立性越来越小，但我国传统的“养儿防老”观念在一般老人的思想中根深蒂固，把“赡养老人”简单地理解为“子女与父母共同生活”，老人入住养老院被认为是“不孝”行为，很难在短时间内完全消除。受传统观念影响，加上许多人认为民办机构的动机单纯就是追求利益最大化，对民间力量不信任。另外，从现实条件上来说，民办机构无论在硬件设施、服务水平还是社会关注度方面都与公办机构存在相当大的差距。访谈中了解到，很多民办机构接受的社会捐助和社会慰问非常少，社会影响力和号召力有限，也很少有组织或者个人对机构进行志愿服务活动。总之，缺少一种支持民办养老机构健康发展的外部环境使得民办养老机构自诞生之日起就不可能与公办养老机构站在同一起跑线上。

（二）机构自身的问题

1.行业特点

养老服务业本身的行业特点决定了机构在市场中的特殊性。养老服务业“投入多、周期长、周转慢、利润低”的行业特点使得资金投入在短时间内难以看到成效，这也在很大程度上抑制了民间资本进入养老服务业的热情。此外，民间举办养老福利服务是刚刚诞生的新兴事物，还未形成民办养老服务业共同体和统一的行业标准，更谈不上全行业的自律和他律。

2.举办者特点

从访谈中了解到，机构的举办者对福利事业、福利市场的认识层次、素质和水平参差不齐，机构在开办之初各有不同目标，在实际运营中往往以各自目的为导向追求自身利益最大化，这使得有些机构在服务水平、服务质量、维护老年人的合法权益和满足老年人福利需求方面有所欠缺，如管理及护理人员缺乏专业训练、医护人员和护工配备比例偏低等。

3.资金严重短缺

资金短缺是我市机构面临的最普遍的问题之一。养老服务业投资大、回报周期长，同时民办养老机构的资金来源非常有限。对比主要靠民政部门拨款或集体供款、容易获得社会各界资金捐助的公办养老机构，民办养老机构的资金来源非常单一，迫使不少机构不得不诉诸于民间借贷，但民间借贷的高利率使得机构本身背上了沉重的债务负担。在这种情况下，为了保证持续运营，机构配备的医护人员较少，招聘薪金要求较低的中年下岗人员、退休人员和农村中年妇女甚至降低入住老人的生活标准等手段降低运营成本，导致民办养老机构不仅无力与公办养老院展开正当竞争，还使自身限于生存和发展困难的恶性循环之中。同时，由于前期硬件设施建设投资比较大，机构建设资金不足必然导致硬件设施无法达到理想状态。

我市机构多以个人投资或合伙投资为主，投资规模较小，建设初期大多因地制宜、因陋就简，通常采用“租地自建”和“租房改建”两种方式，缺乏必要的医疗设施和老人康复训练设施。可以看出，资金的短缺导致多数机构设施建设进展缓慢，阻碍了养老事业的深入发展。访谈中了解到，有部分机构规划了二期工程建设，目前尚未动工的主要原因在于后续资金难以到位；部分机构内部的硬件设备亟待更新、场地迫需装修，但因资金难以支持导致出现“该添不添，该修不修”的状况给入住老人的安全埋下了隐患，也进一步制约了民办机构的进一步发展。

4.专业人才缺乏

民办养老机构内部运作机制不够科学规范，很少进行营利性考核评估或绩效评估；落后的人事用工制度较低的待遇难以吸引专业人士的加入。限于资金压力，多数机构配备的医护人员很少，大多只聘用了一个医生。由于服务群体的特殊性，机构的医生处于全年无休状态，突发病情无法预料、症状的多样性使得医生常年处于一种高压紧张状态，不利于个人专业和健康发展。

服务人员的短缺和低水平也是制约养老服务业发展一个亟须突破的瓶颈。由于工作辛苦，风险大，与医院、家政等行业的护工待遇相比又缺乏竞争力等原因，本地人不愿意干，可外来务工人员又不能享受政府的保险补贴，不少外来务工人员把在民办养老院里打工当成了来珠海落脚找工作的踏板，导致机构护工流动性大、素质不高、技能难以提升。

护理员是一项专业性很强，具有一定从业风险的行业，上岗前需要专业培训。一个合格的养老护理员应该具有爱心、细心、耐心、责任心的职业素质，具备基本医学知识、护理常识、心理疗养知识和良好的沟通意识及交流能力，而在现实中，严重供不应求的就业情况造成养老护理员的职业准入门槛降低，因为人手匮乏，不愿意抽出人员进行培训。珠海市民政局近年来也举办过多次培训，但很多经过培训的护理员都会离开养老院，大多选择去医院当护工。一名经过培训有经验的护理人员去医院做陪床的护工，往往以小时、天为单位计费，干得好的护工月收入超过白领，但在一般的养老院月收入能拿到2500元就不错了。即使有护工愿意留下来，也因为本身文化素质较低、缺乏专业系统的职业培训，基本上是边做边学，停留在简单的衣物换洗、褥疮护理、床上洗头等基本的护理技能上，影响了护理工作的质量。频繁的更换护工给机构的日常工作带来诸多不便，也往往制约了养老专业化服务的深入发展。

三、民办养老机构未来发展的建议及对策

民办养老机构是我市养老服务业中出现的一股新兴力量，是实现我市老年人“老有所养”的重要途径之一，为了更好的发挥民办养老机构在我市老年人社会保障体系中的作用，基于调研中发现的各种问题，从政府、民办养老机构自身等方面提出一些完善民办养老机构运行的可行性建议及对策。

（一）强化政府的主导作用

针对严峻的养老形势，“养老服务事业的规划、投入、监管等离不开政府的责任的落实，只有充分发挥政府的作用才能让民间资本不但放心地进入养老服务领域,而且更有条件在这一领域做大做强”。为此，市老龄工作委员会要发挥对全市社会养老服务事业发展的统一领导、统筹规划功能；民政部门要做好组织实施、督促检查和沟通协调工作；财政部门要把民办养老机构扶持经费列入年度财政预算，并根据事业发展需要建立经费保障长效机制；发展改革、住房城乡规划建设、国土资源、人力资源社会保障、卫生、金融、税务、通信、消防等有关部门要发挥各自职能，多部门共同协作，形成共同推进民办养老机构发展的合力。

1.增加政府多元化的资金支持

养老问题是社会问题，我国政府早在十七大报告中就将“老有所养”作为推动建设和谐社会的题中应有之义。十八大报告提出，要积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业。我国公民所享有的宪法权利中，社会保障权利也将老有所养进行了明确。政府有为公民养老的责任，在政府无法满足公民的养老需求时，民办养老机构实际上承担了一定的政府责任，政府应该有责任扶持民办养老机构的发展。同时，由于民办养老机构的运营具有“投入多、周期长、周转慢、利润低”等特点，因此，仅仅依靠民办养老机构的运营收入和社会捐赠，不足以应对资金不足的挑战，这就决定了政府补贴应该成为民办养老机构资金来源的一个重要方面。政府财政应在预算中形成一定比例，将民办养老机构一并纳入。我市可以学习借鉴外地经验，走“公建民营、民办公助、政府购买服务”的道路，尽快制定出台“民办公助”的政策措施，对民办机构的建设和运营，政府财政给予直接资金上的补贴支持。借鉴其他城市的经验并结合我市的实际情况，政府可以在以下两个方面给予民办养老机构资金上的支持。

（1）床位建设补贴。对于新创办且尚未开始运营或者处于运营初期的、改扩建的符合有关规定的民办养老机构，按照建设标准的高低，每张新增床位每年给予相应的租赁床位补贴或建设床位补贴，设立最长补贴期限，以帮助机构顺利进入运营阶段。

（2）床位运营补贴。对于已经进入运营阶段、符合有关资助条件的民办养老机构，按照收住本市户籍老人实际使用床位数，参考护理级别等因素，每月给予相应的运营补贴，以帮助机构解决运营过程中出现的资金困难。

以上两项补贴应参照同类城市的标准在现有基础上进一步提高，建议由市民政局和市财政局一起研究制定《珠海市民办养老机构具体补贴办法》，在达成一致意见的基础上，由两家联合发文，出台提高养老机构补助标准的文件，对新增养老床位的补贴范围、标准、补贴申请和下拨办法进行具体规定，使床位建设补贴、床位运营补贴能够落实到位，让民办养老机构得到有实际意义的扶持。

同时，社会化养老不可能单靠政府增加投入来实现。“我国对民办养老机构的定位是公益性质和福利性质的机构，这使得民办养老机构既不能获得商业贷款，机构的财产也不能进行抵押以获取运营所需的资金”。对于这种资金来源单一的局面，政府应该出台相对灵活的贷款政策，明确银行在民办养老机构发展过程中应该起到的作用。对于资金不足，但有潜在偿还能力且信誉良好的民办养老机构，可以以国家信誉为担保为民办养老机构筹集必要的运营资金。同时，适当的允许民办养老机构在资金不足的情况下进行部分地产抵押贷款，并根据实际条件给予低息或是免息照顾。

总之，实行多渠道的筹资方式是解决我市民办养老机构资金不足的必要条件，而在实行多渠道筹资的过程中，政府必须发挥主导作用，尽可能的把发展养老福利服务事业经费纳入财政预算，并鼓励有一定经济实力的企业、非营利组织或其他机构和个人，以支持民办养老机构发展的方式为我市老年人保障体系的完善奉献爱心和力量。

2.整体规划，出台更多优惠政策

针对调研中民办养老机构普遍反应的共性问题，迫切寻求政府有关部门出台相关的政策，为此，建议从以下几个方面出台更多的优惠政策扶持民办养老机构的可持续发展。

（1）出台土地供应政策。为支持养老机构建设，加强对全市的养老机构进行规划，建议由市民政局会同市国土资源局、市住房城乡规划建设局一起研究制定《珠海市民办养老机构土地使用办法》，在机构的空间布局、床位设置上予以规范。可借鉴北京等市做法，明确养老机构建设供地方式：一是政府投资建设养老机构采取划拨方式供地；二是企业自有土地建设养老机构，可采取协议出让方式供地；三是社会力量建设养老机构，采取招拍挂方式，以优惠的土地出让金供地。同时，还需将“养老设施建设”以指标形式，纳入城市社区和住宅区建设计划中，以保证市区老人就近养老。

（2）出台税费优惠政策。在现有的对民办养老机构免征营业税的基础上，建议对机构自用的房产、土地免征房产税、城镇土地使用税，免交城市建设和房屋建设的行政事业性收费（证照费除外）；机构与居民家庭用水、用电、用气同价；同时，落实对以民办非企业单位登记的养老机构固定电话、有线（数字）电视、宽带互联网的一次性接入费用和日常使用产生的费用相应的优惠政策。

（3）出台医疗服务政策。针对调研中反映的有关医务室、医生短缺成为民办养老机构服务的短板问题，可考虑机构与医疗卫生机构相结合的发展模式。经卫生部门和社会保险行政部门审核批准的养老机构(包括公办和民办)的医务室纳入到“社区首诊”的范畴，纳入基本医疗保险定点医疗机构范围，让住进养老机构的老人“老有所医”。

（4）出台入住老人意外险政策。针对民办养老机构的高运营风险，上海、苏州等地已经出台政策，由个人、养老院和政府三方按比例每年出资，为老人购买意外伤害险，从一定程度上降低了养老机构因老人意外伤害引发的运营风险，提高养老机构发生意外伤害风险的善后处置能力。我市可考虑借鉴这个政策，制定具体的措施。

3.引入评估机制及实现监督管理社会化

引入科学规范的评估机制及其体系是逐步形成对民办机构进行社会化监督的间接管理机制的手段。可以在民政部门的支持甚至参与下，组建相对独立并具有一定学术权威的评估小组，聘请行业专家，结合我市实际设计民办养老机构的评估指标体系，用定量和定性的指标体系，定期或不定期的对机构进行包括绩效、项目、组织管理和综合能力等在内的各种评估，并构建相应的政策框架。

在对养老机构调研的基础上，对如何规范养老机构管理进行专题调研和研究，争取出台《珠海市民办养老机构服务管理办法》、《珠海市养老机构管理和服务基本标准》，对全市民办养老机构管理和服务进行规范。以民办养老院星级评定给予资金奖励的办法，引导民办养老规范服务及收费。

机构应遵循公开透明、公正合理的项目评审和资助原则，政府要建立一个公共信息管理系统，实行信息披露，健全信息的发布机制，加强监督管理。

4.加强自律机制和行业互律机制

调查中发现，机构普遍存在经费不足、人才缺乏、制度不健全、管理低效率等问题，阻碍着这些机构的健康发展，迫切需要建立良好的自律机制和行业互律机制。有效的行业评估和监管是养老机构有序运行的重要保障，加强民间非营利组织的自律机制，政府应该积极倡导建立民办养老机构的行业协会，及时出台《行业自律公约》，发挥行业协会的“自我管理、自我发展”功能，引导民办养老机构建立防范机制，从而有效的防止民办机构之间以及民办机构与公办机构之间的恶性竞争，推动机构逐步走上以自主和自立为基础的良性循环的自律轨道。

我市可推动成立市社会福利协会，代表养老机构的共同利益，反映机构的共同要求和愿望，逐步加强行业内部的协作关系，加强养老机构与老年团体及老人家庭之间的交流和沟通，辅助政府规范福利行业，提高行业的整体素质，促进全行业的共同发展机构之间的相互联系、相互制约与共同发展。

依托市社会福利协会推行养老行业从业人员的培训、使用、评价、激励的工作制度。同时借助我市高等院校、中等职业技术学校、养老服务培训基地，重点培养和引进具有专业知识和管理能力的医生、护士、康复医师、康复治疗师、社会工作者、养老护理员到养老服务机构工作；加强养老服务培训，建立职业资格制度，开展养老护理员职业技能培训鉴定工作。重点建立养老机构院长资质培训和养老护理员持证上岗制度，逐步提高机构院长培训上岗率和养老护理员持证上岗率，提升医护、服务人员与入住老人的比例。

对于调研中各民办机构普遍反映的护工难招、难留、护理水平低的问题，可以通过市社会福利协会组建护工储备库，由协会负责组织护工的招聘、培训和提供，提高从业人员的服务能力与水平，发给上岗证，并持证上岗，为老年人提供生活照料、护理、陪护等方面的专业化服务。各机构与市社会福利协会签订协议，向协会上交一定的会费和技能培训费，从而获得稳定的有一定技能保障的护工来源，免除机构发展的后顾之忧。同时，采取员工职业生涯管理。要稳定队伍，待遇固然重要，护理员的职业化、专业化、行业化、本土化设计更为重要，关键在于要树立养老护理员的职业价值感。从业人员缺乏职业认同感，不愿意花费时间和精力，而由于资金限制，民办养老院普遍缺乏完善的激励机制，护理员级别和工资不挂钩或差别很小，很难调动员工参与培训的热情。由此，机构可通过定期举办职业技能竞赛考核，将成绩优异者与收入挂钩。在实现养老护理员八小时工时设计、规范化程序管理、最低3000元的工资与CPI联动机制的基础上，这些职业规划的措施可不断激励员工注重学习，提升护理水平，在实践学习中树立、实现员工的价值和职业荣誉感。

依托我市特殊的地理优势，市社会福利协会可积极推动港澳养老服务机构参与我市养老服务的运作，在资金、项目、人才等领域展开合作，探索引进港澳专业服务机构与团队参与我市社会养老服务工作，做好港澳长者到珠海养老的医疗保障、福利待遇等政策的衔接工作。

（二）加强民办养老机构自身的建设

1.明确机构规划，合理定位机构功能

民办养老机构的可持续发展不是简单的数量增长，从长远规划的角度更重要的是合理的定位、功能结构的完善和品质的升级。明确的机构定位是其可持续发展的基础，在合理范围内的盈利、获得相应的经济和社会回报，并将盈利所得用于机构的扩大和再发展应该是当前民办养老机构合理的定位。此外，清晰地界定组织的宗旨和发展目标，明确机构服务对象的群体特征和提供的服务类型是民办养老机构进行功能定位的前提。

第一，明确民办和公办养老机构的对比优势，确定机构的规划和服务定位，错位发展。一般来说，公办养老机构优先收住无收入低收入老人、五保老人、孤寡老人，体现政府社会责任的意味较浓，而让具有一定经济支付能力且具有机构养老意愿的老人从社会化的养老服务市场上寻找服务，满足自己不同层次的养老需求。在养老服务行业的功能格局中，形成公办养老机构致力于“有没有”，而民办养老机构更加注重“好不好”的差别化发展路径，这样能够减轻公办养老机构床位紧张的压力，也能达到扶持民办养老机构的目的，既能使不同性质的养老机构发挥各自的优势，又节约了宝贵的养老资源，最大限度的满足了老年人的养老需求。

第二，按照“持续照顾”的理念，注重功能结构调整。一方面，条件较好，资源较丰富的民办养老机构向规模经济的方向发展，逐步形成复合型养老机构，按照“轻度护理”、“中度护理”、“重度护理”进行细致的服务划分，分别收养生活自理能力程度不同的老人，以适应不断变化和发展的老年人的养老需求。另一方面，规模较小的民办养老机构，应将服务异质性和类型多样化作为重点发展方向，可以逐步提高收养需重度护理老人的比重，提升自身服务品质，在养老服务的个性化方面做文章，在硬件物质方面的条件不具有比较优势的时候，重点发展精神层面的老年养老需求，推出特色老年服务，树立机构在行业竞争中的区别性特征。

第三，拓展紧缺性和前瞻性的老年服务类型。针对当前养老机构总体重视床位数、忽视利用率;日常照料机构多而护理和临终关怀机构少等问题，民办养老机构在进行组织发展规划和功能区分时应该注重创新养老机构的定位评价标准，按照当前紧缺的服务类型进行开发和市场拓展，注重机构资源的利用率、重点发展康复护理、临终关怀、季节性入住服务，并通过科学的市场调研和预测，前瞻性地推出一些符合未来社会化养老服务趋势的服务类型，占据行业的最新领域。

2.强化机构能力，持续提高运营水平

对民办养老机构来说，机构能力建设体现在对机构所有资源的整合应用以及在多大程度上实现组织的目标和宗旨上，来自政府、社会团体和个人的资源汇集在民办养老机构后，机构的管理和运营能力决定了这此资源是否能发挥应有的社会效益，更好的为老年人服务。此外，民办养老机构的机构能力建设应该充分借鉴非营利组织先进的组织能力建设的方法和途径来发展自己。综合来看，包括以下几个方面:

首先，规范机构管理，运营制度化。建立完整的机构管理体系，完善机构的各种日常管理制度，并以机构的章程为核心建构组织的内部制度框架，严格规范机构的决策和治理程序;制定符合机构实际的员工行为准则和指南，通过理事会保证机构的开放性和权威性，通过会员大会保证机构的民主性和广泛性，强化机构的自我管理能力;这样既能保持良好的社会网络联系和社会声誉，又保证机构的相对独立性。

其次，开发人力资源，接纳志愿者。目前，民办养老机构的人力资源管理应该注重人才招聘专业化、绩效考核科学化、收入分配激励化、人事管理人性化，通过科学合理的人力资源渠道提升机构的人力资源质量，同时注重接纳来自各行各业的社会志愿者，促进机构人力资源的合理流通，降低机构的人事成本，以志愿者为窗口，展示机构的社会参与能力和意愿。

再次，完善评估机制，提高公信力。评估是检验民办养老机构能力的重要手段，是改进和促进机构的能力提升的科学方法。民办养老机构需要适时接受第三方评估，对提供了各种资源的社会团体和个人进行必要的机构发展报告和说明，提高机构的公信力和社会信誉度。

最后，树立核心品牌，提高竞争力。民间组织的品牌实际上就是要以长远的战略眼光把自己的活动做成系统工程、精品工程，从而扩大民间组织的社会影响、提升信誉度。通过品牌活动吸引社会参与是提高民间组织影响力和自身形象的一个有效方式。民办养老机构针对养老需求的变化，开发和提供各种符合社会需要的服务内容和具有机构特色的服务，不但有助于树立机构的特色服务的影响力，还有助于促使民办养老机构培养服务品牌和机构文化，将个性化的养老服务内容打造成一个社会知名度高、信誉度强、影响力广泛的拳头产品。做到人无我有、人有我优、人优我特、人特我强，以品牌占市场的发展之路，从而提高机构在行业中的核心竞争力。

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