三年前，也就是2009年的10月13日，东莞市直试点部门社工服务岗位进行采购开标评审，大众社会工作服务中心、星扬社会工作服务社等4家社工机构成了相应项目的承接者。一个月后，全市首批社工正式上岗，第一批172个岗位分布在民政、教育、团委、妇联、残联等五个市直部门。

　　谈及东莞试水政府购买社工服务，何谦笑言，这是一次摸着石头过河的尝试。

　　“岗位起步，项目跟进”

　　处在社会转型期，要解决日益多发和凸显的社会矛盾，已不能完全依靠传统的法律、行政、市场等手段，而是迫切需要社会工作这种新型的制度安排，这也是西方国家及我国港台地区的“先行经验”。

　　2000年，上海在卢湾区等六个区的12个街道开展了依托养老机构开展居家养老工作的试点工作。这是政府购买服务第一次进入我国的实践领域，适用范围还只是限于养老服务。此后，其他城市也纷纷进行了这方面的探索实践，政府购买服务的范围逐渐扩大到医疗卫生服务、教育服务、社区服务、培训服务、就业服务、计划生育服务等各个服务领域。

　　何谦介绍，社会工作具有“个性化服务、柔性化管理”的特点，社工的角色很超然和独立。“比如欠薪事件，政府工作人员出面很容易被认为帮着企业说话。社工因为‘第三方’的身份，很容易被工人所接受。”

　　在东莞，政府购买社工服务一般有需求汇总、财政审核、需求发布、机构应征、开标评审、合同签署、服务提供等多个环节。由于政府购买社工服务资金纳入了财政预算，在具体操作上，一般采取“政府采购”的形式。

　　何谦说，在社工服务的政府购买中，对于“应征者”的考察主要集中在机构的资质、优势专长和服务提供的能力等方面。在东莞十来家社工机构中，已有十家承接了社工服务。

　　在政府购买社工服务的方式上，目前存在岗位购买和项目购买两种形式。东莞选择的策略是“岗位起步，项目跟进”。这是因为岗位购买的程序相对简便，也易于操作，另外，在公众对社会工作认识不很到位的情况下，通过岗位购买，嵌入原有体制，更容易得到认可和推动。

　　参考深圳经验，东莞设定了每个岗位每年6万元的购买标准。这其中有一万左右用于社工机构的日常运营和社工培训、活动经费支持等，经费的80%则用于支付社工个人薪酬。随着形势的变化，这一标准后来提高到了7.2万元。

　　除了购买价格的变化，在购买方式上，政府也从最初的倚重岗位购买到越来越重视项目购买。

　　何谦说，随着开展的推进，岗位购买的弊端逐步显露。除了岗位分散，不易形成合力之外，社工本身的工作常会被一些琐碎的行政性工作挤占，造成行政化之虞。相对而言，项目购买有利于保持专业性和独立性，利于提高服务效果。

　　考虑到岗位购买的弊端，东莞开始鼓励在“岗位购买”的基础上，实行“项目化”运作。第一个购买的项目是在2010年，东莞长安镇自行设计和购买了一个残疾人服务项目。

　　“当然，岗位购买和项目购买不能说哪种模式更好，只能具体情况具体分析，关键看哪种方式契合引入社工服务的领域和场所。”何谦强调。

　　职能转移 责任仍在

　　何谦及他们的同事们认为，在某种程度上，政府常规套路的服务购买并不能完全满足百姓的需求，而如何将老百姓真正的需求置于政府购买服务的范围是一个更大的挑战。于是在这一点上，东莞于2011年10月启动的首届公益创投做了一个不错的尝试。

　　简言之，公益创投类似于商业上的风险投资，是由社会组织根据民间需求自行设计策划公益项目，并通过自我推介的方式来竞得政府或公益基金等主体提供的配套资金。

　　东莞拿出了1000万资金试水公益创投，最终有28个项目从227个申报项目中脱颖而出获选实施。何谦说，获选项目需要满足民众需求广泛、现实需要迫切、目标定位公益性、项目理念创新性、实施主体专业等条件。

　　以获选的莞香青年农舍为例，项目服务受众主要是青少年及麻风病康复老人，项目拟在康复村所在的岛屿上开辟农田和设立营舍：农田用于有机种植和供给；营舍用于住宿、活动和深化参与。这样既能为青少年提供一个集参与社工服务、接触农耕工作和体验集体生活为一体的平台，也能为康复村老人提供一个生活照顾与社会互融的窗口，同时还兼顾了文化传习与经济发展的平衡。

　　“目前获选的公益创投项目只是获得暂时性的支持，而非长期的购买”，何谦说，东莞有一个设想，如果某一项目经过实践证明，服务效果好，公众评价高，那以后会考虑将其纳入常规的政府服务购买体系。

　　谈及今后的发展，何谦认为，政府购买服务会会越来越流行，服务购买范围也将进一步扩大。“在香港地区，提供社会服务福利的资金中，大约有三分之一是来自于政府购买。以此为参照，政府购买服务在未来还有很大的发展空间。”

　　具体到政府购买的社工服务，何谦认为，今后应更加注重规范性和标准化。目前看来，社工服务的效果很难评判，如果以结果为导向很难界定，所以可以尝试以过程的规范性来评判。“如果过程严谨规范，那么服务的达成效果基本上也能八九不离十。”

　　而标准化也是一个未来的方向。由于社工服务做的是“人”的工作，评价主体是很多元的，效果不好评价，如果能够探索建立服务领域的标准，那么以后就有了一个参照。另外，何谦认为，在规范化和标准化的基础上，购买行为应该尽量由市场来主导，长期而言，就是要形成相对充分的市场竞争。

　　另外，目前相当一部分社会组织还面临着专业经验缺乏及素质薄弱的问题。而随着社会组织发展受到的体制机制束缚被打破，加之政府购买服务所蕴含的重大机遇，很多社会组织在这方面的问题将暴露得更为严重，这也呼吁一个制度性解决问题途径的出现。

　　还有学者呼吁，放开登记、降低准入门槛后，政府应该建立社会组织的退出机制。目前我国大多数城市，政府购买社会服务都还是采用逐年签约的方式，有的地方一签就是两三年。

　　而在香港和新加坡，与逐年签约的方式不同，政府购买社会服务是拨款先到位，再进行验收，如果评估不及格，会给机构一个完善的机会，如果还是不行，就会重新换机构。

　　何谦说，在原有的社会格局中，政府、市场、社会三个主体，政府和市场的力量过于强大，社会空间被极大的压缩，力量也得不到培育，因此比较弱小。但现在，“小政府、大社会”渐成共识，政府开始转变职能，开始为社会这个主体让渡和创造空间。

　　实践中的制度建设也不应落后。今年6月1日，广东在全国率先推出了《政府向社会组织购买社会服务暂行办法》，首次对政府向社会组织购买服务的范围、程序方式和资金安排进行了明确。

　　“尽管如此，在这个过程中，政府的监管角色是不能缺位的，政府职能可以转移，具体事务和服务的提供可以交给社会服务组织，但对服务监管责任的不能一并移交。”何谦说。