《佛山市老龄事业发展“十二五”规划》根据国务院、广东省的有关要求，从佛山市人口老龄化发展的实际情况和养老服务的需要，提出了佛山市“十二五”期末实现4%以上老年人可入住养老服务机构的目标。机构养老在养老服务体系建设中的地位十分重要，它不仅是养老服务体系是否建立、完善的重要标志，为“三无”、“五保”、失能、半失能老人养老起着支撑、“托底”的作用，而且能利用自身的设施、人才、管理等资源优势，培养和指导社区养老服务组织和人员，提供居家养老服务、托养服务指导，实现示范、辐射、带动作用。为更好地实现佛山市老龄事业发展“十二五”规划的目标，最近，我们对佛山市养老机构做了一次调查，现将调研情况报告如下，供参考。
一、佛山市养老机构发展概况
根据民政部门提供的数据，2011年底，我市共有各种养老福利机构63间，共有养老床位9677张，其中公办养老福利机构56间，床位7902张，民办养老机构7间，床位1265张。2011年，佛山市户籍老人56﹒22万，平均每千名户籍老人拥有的养老床位是16﹒3张。这就是目前佛山市养老机构的基本情况。
2011年佛山市养老机构统计表
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单位 |
养老机构（间） |
床位数（张） | ||
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公办 |
民办 |
公办 |
民办 | |
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市级 |
2 |
1 |
300 |
167 |
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禅城区 |
5 |
4 |
817 |
908 |
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南海区 |
19 |
1 |
2393 |
72 |
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顺德区 |
15 |
1 |
2377 |
118 |
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高明区 |
7 |
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440 |
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三水区 |
8 |
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1575 |
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合计 |
56 |
7 |
7902 |
1265 |
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63 |
9167（每千老人有床位16.3张） | ||
从上述列表和我们调查研究取得的情况分析，佛山市养老机构有如下特点：
一是“公强民弱”。养老机构以公办为主，公办养老机构56间，占全部63间的88﹒8%；公办养老机构有养老床位7902张，占全部养老床位9167张的86﹒2%。
二是民办养老机构发展不均衡。在全市7间民办养老机构中，市级1间，禅城区4间，南海区、顺德区各1间，三水区、高明区目前没有民办养老机构。民办养老机构主要集中在禅城区。
三是养老机构规模偏小。全市63间养老机构，平均每间拥有床位145张。具有示范性的南海区社会福利机构也只有养老床位400张。全市没有可容纳千人以上大型的功能齐全的示范性的养老机构。民办养老机构规模普遍偏小，结构不合理。
四是民办养老机构入住的老年人，多是独居、高龄、失能、患病、残疾的老年人。他们接收的对象，有的是从医院转来需要长期护理、康复、临终关怀的失能老年人，有的是公办养老院不愿接收或拒绝接收的老年人。南海区黄岐信孚托老院入住的68位对象中，几乎全部都是失能、半失能的老年人，只有1位是脑瘫病人。民办养老机构承担了公办养老机构的职能。
二、佛山养老机构发展存在的主要问题
佛山市养老机构建设起步于上世纪50年代，发展于改革开放时期。“十五”规划以来，社会福利机构有了长足的发展，建设起如南海社会福利中心、三水社会福利中心等一批符合国家级、省级标准的养老机构，实现了区、镇（街）一级养老机构、敬老院全覆盖，少数富裕的村委会还建设起托老院。但是，佛山养老机构的发展还存在许多问题。
（一）满足不了老年人口增长和社会发展的需求
首先，现有的养老机构提供的床位难以满足日益加快发展的人口老龄化社会的需要。2011年，我市有户籍老人56﹒22万，而全市当年养老床位只有9167张，平均每千名老人仅有16﹒3张，这个数据仅达到当年全国平均值，这与我市经济、社会发展很不相称。据有关资料，世界发达国家每千老人拥有养老床位平均是50‰至70‰，发展中国家平均是20‰至30‰。至今，我市还达不到发展中国家的最低标准。按照佛山市老龄事业发展规划，十二五期末，我市要实现4%以上老年人可入住养老机构的目标。据预测，到2015年，佛山市户籍老年人将增加到67万以上，按每千名老人有42张床位算，届时需要养老床位2﹒82万张，这还不包括外来常住老年人所需的养老床位。
佛山户籍人口及老年人口情况统计表
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2000年 （万人） |
2011年（万人） |
2015年（万人） |
2011比2000年增长 |
2015比2000年增长 | ||
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人数（万） |
增长率% |
人数（万） |
增长率% | ||||
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总人口 |
328.35 |
382.45 |
398.89 |
54.10 |
16.47 |
70.54 |
21.48 |
|
老年人口 |
25.74 |
56.22 |
67.00 |
30.48 |
118.41 |
41.26 |
160.30 |
其次，我市老年人入住养老机构的要求日益迫切。近20年来，随着老龄化社会的发展，人们的生活观念发生了较大的变化。一是子女与老人分居较普遍，家庭规模缩小，日趋小型化。据有关统计，佛山市1990年户均人口为3.86人，2000年户均人口为3.22人，而2010年户均人口则为2.75人，20年间，每户少了1.11人，出现不少纯老户或独居户，家庭养老能力明显的弱化。二是人们的养老观念这二十年逐渐发生了变化。以前，子女把老人送到养老院养老，认为是对老人不孝不敬，担心被社会舆论谴责，作为老人也不愿去养老院过集体生活，只想在家的安居生活。而现在普遍认为子女工作生活节奏紧张，甚至无扶养老人的能力，不少老人觉得养老院里人多热闹，可以排遣孤独，文娱生活丰富，所以对入住养老院有好感。据不完全的统计，目前我市约有8%左右的老年人有入住养老机构的愿望，5%左右的老年人入住养老机构较为迫切。
（二）管理和服务质量上与社会要求有差距
目前佛山的养老院大多是20年前陆续办起来的，当时的老年人口不多，入院要求也不是很迫切，所以有些养老院的占地面积不大，院舍窄小，住宿密度大，设备设施较简单，环境一般，从业人员素质缺乏培训和规范，上不了档次，医疗配合不够理想，仅有个别市、区级养老院条件较好。民办养老院因多种条件限制，有些养老院院容院貌较差，只能作为老人终老站点。总体来说，我市养老院处于低端水平，类型单调，功能单一，与社会各类层次老人的要求差距较大。
（三）发展扶持养老院的政策落实不到位
公办养老院在早期用地和院舍建设均由地方政府划拨供给，资金多由财政提供，而佛山的民办养老院都是租赁旧院舍、旧厂房开办，资金由兴办单位、个人筹措，经营由市场调节，两者处于地位不平等。国务院关于《社会养老服务体系建设规划（2011~2015年）》中规定：社会养老服务设施建设纳入城乡建设规划和土地利用规划，保障土地供应。2000年以来，国务院出台了一系列鼓励民办养老机构发展的优惠政策，明确规定对民办养老机构的开办和运营给予补贴，在用水、用电、用气、电视收费等给予优惠的政策，时至今日尚未得到较好落实。目前佛山尚未出台扶持民办养老机构发展的政策性文件，从而制约了佛山养老机构的建设和发展。
（四）佛山社会养老服务结构性失调，公办与民办养老机构差异较大
当前最明显的表现之一是公办养老院撑死，一床难求；而民办养老院则饿伤，入住率低。据《广州日报》报道，前几年禅城区88岁独居老人高伯在某公办养老院登记排队入住，等了三年还等不到一个床位，终因一次不小心摔倒，造成骨折而无法自理，只好求其次之的民办养老院入住。而禅城区某民办养老院，环境条件较好，院舍安排较合理。开办两年多，300多个床位至今只有1/3床位入住了老人，其余床位只好暂时空置。
与全国很多地方相似，佛山的民办养老院与公办养老院比较，存在着许多不平等，具体来说是“五高”：
一是入行门槛高。公办养老院作为政府设置的事业单位规定的工作职责范围来做，而民办养老院作为企业或私人投资开办，在报批条件等很多方面都比较难。
二是投入成本高。不说批地新建院区，那怕是租赁旧房改建及设备设施投入成本都非常高，融资难，资金回收周期长，收入渠道单一。禅城区寿星公寓养老院租赁一个厂的办公楼办院，用电用水按原工厂的电水收费，电费水费是民用电、水费的二、三倍。如要独立系统，则仅安装变电及线路都要几十万元，投入成本相当高。而公办养老院投入成本来源于政府财政保障，有些公办养老院还有物业，还可多种经营。
三是安全风险高。近几年城市改造拆迁多，民办养老院本来选址就相当困难，一旦开办了，遇到拆迁就血本无归。这两年禅城区就有两、三间养老院遇到这种情况。由于社会对公、民办养老院信任度的差异，老年人在托老过程中出现的各种问题，民办养老院在纠纷处理、维权过程风险比较高，维权资源较弱小，花在这些问题上的时间、精力、经费都较大。
四是经营成本高。民办养老院的费用开支全部出自投资和营运收入，为了生存，有时要阔绰大方，例如要评等级或星级养老院，花费就不惜血本，在宣传广告招客上舍得花费等。在大笔开支中，民办养老院光租金一项就很大，禅城区某两间民办养老院年租金都在45万元以上，而公办养老院院舍是政府的，不用开支这笔费用。所以民办养老院的经费捉襟见肘。
五是营运难度高。公办养老院有环境、设施、成本、管理、收费等优势，床位老人抡着求，皇帝女不愁嫁，营运收入有保障，没有经营压力。而民办养老院的入住率有时很低，如禅城某养老院硬件条件不错，由于环境较偏远，近两百个床位只入住寥寥二、三十个老人。民办养老院的忧虑较多，例如收费，收高了没人来，收低了办不下去。在招募护工的质量和数量上都要“睇菜食饭”，难免与公办养老院有差距。从硬件、软件、服务收费上与公办养老院不可比，造成运营上的困难。
二、实现机构养老发展目标的建议
（一）提高认识，高度重视养老福利机构的建设
国务院办公厅印发的《社会养老服务体系建设规划（2011~2015年）》指出，“我国老年人口以每年3%以上的速度快速增长，是同期人口增速的五倍多。预计到2015年，老年人口将达到2﹒21亿，约占总人口的16%；2020年达到2﹒34亿，约占总人口的18%。”随着人口老龄化、高龄化的加剧，失能、半失能老年人的数量还将持续增长，照料和护理问题日益突出，据统计，2011年全国失能、半失能的老年人达到3300万，占老年人口总数的19%，加快社会养老服务体系建设，尤其是养老机构的建设已刻不容缓。
佛山市2010年比2000年户籍总人口增长13.29%，老年人却增长了104.93%。老年人增长是同期总人口的7.9倍。2015年比2000年户籍总人口增长21.48%，而老年人却增长160.30%。说明佛山市老龄化速度比全国快。目前佛山全市60岁以上老人共有56﹒22万，占全市户籍人口的14﹒99%，其中80岁以上的老年人口7﹒61万，占老年人口的13﹒5%，已经开始进入重度老龄化阶段，养老服务需求比较大。但是，我市养老服务，特别是养老院数量严重不足。要实现“十二五”规划的目标，满足社会的需求，从现在起就需要高度重视养老福利机构的建设。发展养老福利机构，扶持和发展民办养老院是关键。在思想上要认识到民办养老院的重要作用：他们为政府、社会分忧；为家属、子女尽孝；为养老功能普遍弱化的家庭解难。目前我市民办养老机构承担了大部分本应由公办养老机构承担的养老“托底”的工作任务，但是，目前很多民办养老院却举步维艰，困难重重。
（二）采取有效措施，全面落实中央、省对发展机构养老的要求
1、建议市政府尽快出台规范和扶持养老机构发展的政策文件。降低准入门槛，提高服务标准。制定为老、养老服务的各种规范，把养老服务工作纳入常态化的行政内容，督促有关领导和工作人员做好养老机构建设的各项工作，主动热情地为他们服务。
2、落实财政支持。建议完善和规范长效公共财政为主导的发展机制，对民办养老院纳入各级财政预算日常经费补贴，明确对民办养老机构开办补贴和营运补贴标准，并落实到位。
3、统筹规划。社会养老服务是一个系统工程，必须加强统筹规划，根据佛山市目前的状况，建议做到“八个结合”：
一是长计划与短安排相结合。根据城市的发展、人口的发展趋势，规划二、三十年佛山养老服务体系的建设，尤其是养老机构的安排，切忌盲目发展、一哄而起。
二是均衡布局与城乡统筹相结合。通过调查研究，综合考虑多种因素，均衡布局养老院的建设，尤其考虑城市化进程和城乡养老观念的差异，有计划地均衡布局和发展养老机构。
三是开办高、中、低档不同层次的养老机构相结合。以满足不同经济层次、不同文化层次的群体养老的需要，充分发挥养老机构的作用。
四是专业的与综合的养老机构相结合。因需而定、因地制宜地开办一些专业性较强的养老机构或综合性的养老服务部门。例如临终关怀服务的专业性护理机构，疗养型、休闲型、享受型的养老公寓等。综合性的养老机构可集多种养老模式于一身，例如居家养老、托老、住老、救助等综合养老机构。可连锁化、专业化、规模化，可集团式分散设院式或大型养老式设院等。
五是经营上多种形式相结合。可多办以非盈利性为主的养老机构，也可鼓励公司企业办商业运作的养老机构，还可办经营管理多样性形式的养老机构，如民办公助、公建民营、民办民营、购买服务、委托管理等。
六是资金来源渠道多样相结合。例如投资公司、银行贷款、自有资金、合股、社会组织办院、全资建院、合资经营、融资办院等。
七是院舍新建与租赁旧物业相结合。目前佛山7间民营养老机构全是租赁旧物业而兴办，一般条件差、档次低、院间布局杂乱、周围环境差。作为经济相对发达的佛山，居民收入比较高，经济繁荣吸引了不少人才流入，建议政府在制定规划时，应考虑在划拨批地时优先建设两三所规格高、上档次、配套全、功能好的大、中型养老机构。建议出台政策鼓励房地产开发商在社区楼盘建设中兼顾建设养老服务机构，使养老服务融入社区。我们认为，腾出更多开办养老机构的市场空间给社会，政府多出台鼓励政策，是促进养老机构健康发展的最佳选择。
八是养老服务与医疗机构相结合。在全国一些城市如广州，已经有一些养老机构自办医院或联合办医院、康复中心等，极大地方便了老人在养老期间的治病、理疗、康复等，实现多赢的局面。而部分养老院则是与社区卫生医疗部门挂钩，或医生进驻养老院从事医护工作，也是一个不错的选择。实践证明，凡是没有与医疗相结合的养老机构，是没有生命力的。政府应鼓励并扶持社会力量兴办以老年人服务对象的非营利性医疗机构。对社会福利机构所办医疗机构已取得执业许可证并申请城镇职工基本医疗定点医疗机构的，可根据的关规定，经审查合格后纳入城镇职工基本医疗保险定点范围。
南海区桂城街道领导重视养老工作，投入可观的资金，把两个分散的旧养老院合并成一间新的颐老院，与社区医院、社区托老、居家养老服务、老人活动中心等连片建设，成为一个为老服务的大乐园，街道养老服务一体化，这可以说是综合兴办养老服务机构的成功范例。
（三）立足长远，采取切实措施推进养老机构建设可持续发展
1、成立行业协会。建议成立、完善由各养老机构的代表和主管部门有关人员参加的佛山市养老机构行业协会。协会是民间自律性组织，是政府与企业的桥梁和纽带，在为会员提供服务、反映行业诉求、规范自身行为等方面具有重要作用。协会可以有以下职责：建立会员自律机制，规范会员的行业行为；向国家机关反映涉及本行业利益事项的建议权；制定或参与制定行业发展规划、技术和服务标准，组织开展会员服务等级评定；开展行业统计、培训和咨询，促进交流与合作；协调或参与协调会员之间及服务过程中产生的争议；开展与其他行业的有关活动等。行业协会就像会员的家，各养老机构有什么问题都有地方去反映和得到支持解决。协会能促进行业和各养老机构的良性发展。
2、加强养老机构从业人员队伍建设。养老机构从业人员的素质是决定服务质量和企业生存的关键。当前佛山的养老机构不论管理人员或护理人员的德、能、技方面都处在低端水平，亦没有完善统一的行业道德、能力、技术要求和考核标准。要提升佛山市养老机构的整体水平，使这个行业可持续发展，必须制定养老机构的管理人员、护理人员的培训和考核标准，并且采取有效措施，分期分批认真培训、严格考核。当前佛山的养老机构从业人员比较缺乏，队伍不稳定，影响到企业的正常运营。建议有关领导部门作出规划，协助养老机构解决合格的从业人员队伍问题。大中专职学校可以开设社会工作专业和老人护理专业，培养一批批有专业素质、有爱老敬业心的年轻养老从业人员，充实佛山养老从业队伍。要提高养老从业人员的社会地位和生活待遇，使他们安心为这个行业服务。
3、为行业发展营造良性竞争氛围。当前佛山的养老院存在着公办与民办的竞争，不过民办养老院肯定处于弱势，所以这种竞争是没有意义的。为了佛山养老机构行业的健康发展，建议政府扶持民办养老机构做大做强做好，大力发展。至于民办养老院之间的竞争，这需要明确各自定位、各自发展、各自自律来解决，以自己的经营优势去获益。如果有行业协会的协调，政府有关部门的指导，那就更好。养老机构只有处在和谐相处、良性竞争、互相扶持的环境下，佛山的养老机构才可持续发展。
4、实行养老机构制度化、人性化、标准化、国际化。佛山市养老机构要能持续发展、上台阶、入档次，必须从制度设计上向标准化、国际化、人性化方向努力，探索建立先进的、合乎实际的评价体系，制定考核标准，加强管理和监督。
（执笔：周应斌）