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中山市创新社会组织管理体制研究
发文单位:广东省民政厅   作者:中山市民…  更新时间:2017-3-27 17:19:10   浏览次数:2642

  

一、绪论 7

(一)研究的意义与内容 7

1、社会组织自治与规范化管理路径 7

2、社会组织的行政监督和规制手段 7

3、社会组织的外部监督及信用体系 7

4、社会组织的联动发展扶持机制 7

(二)研究方法 8

1、资料收集法 8

2、深入访谈法 8

3、问卷调查法 8

4、文献研究法 8

5、经验总结法 8

二、中山市社会组织发展基本情况 9

(一)中山市社会团体的发展现状及趋势 9

1、登记数量绝对总数较小,增长缓慢且不持续 9

2、基本形成门类齐全的社会团体体系 10

(二)中山民办非企业单位的发展现状及趋势 11

1、登记数量绝对总数较小,持续性弱 11

2、民办非企业单位发展欠均衡,教育类一枝独秀 12

(三)中山市社会组织发展整体状况评价 13

1、社会组织的数量偏少,增长缓慢并缺乏持续性 13

2、社会组织的发展质量整体不高 14

3、基金会的发展缺位 14

三、中山市社会组织管理体制基本情况 16

(一)中山市社会组织的培育机制 16

1、政府开始重视培育社会组织 16

2、社会组织孵化工作已经启动 16

3、社会组织扶持专项资金已列入计划 17

4、社会组织重点培育领域初步明确 17

5、政府向社会组织购买服务开始起步 17

6、枢纽型社会组织开始发展 18

(二)社会组织登记改革情况 19

1、改革了双重登记模式,实行分类登记制度 19

2、登记门槛不断降低,登记手续不断简化 19

3、备案的社会组织总量少且发展不平衡 20

4、社区社会组织登记观念尚未形成 20

(三)社会组织监督执法情况 21

1、政府的监管理念正在发生转变 21

2、登记管理机关日益成为社会领域的执法者 21

3、监管模式趋向复合,手段更加多样化 22

4、行政执法制度健全,行为不断规范 23

5、有专门的执法机构但力量薄弱 23

(四)中山社会组织社会支持情况 23

1、会员吸纳能力较强,但面临制度变革的挑战 23

2、会费是主要资金来源之一 24

3、日常工作能获得会员较好的支持 24

4、更多组织开始由个人和企业发起创立 25

5、吸纳志愿者的能力有限还亟待加强 25

6、社会公众对社会组织还缺乏清晰的了解 25

四、中山市创新社会组织管理体制的理论探讨与经验借鉴 27

(一)社会组织的孕育与繁荣 27

1、明确优先发展思路 27

2、通过社会组织发展社会组织 27

3、政府职能转移是重要前提 28

4、公益招投标为方式的政府购买是趋势 28

5、社会组织孵化是重要公益平台 30

6、公益创投成创新方式 30

7、建立专项扶助基金 32

(二)社会组织的准入与登记 32

1、世界主要登记模式 33

2、我国登记改革新趋势 34

(三)社会组织的政府监管体系 36

1、政府部门主管制 36

2、政府部门共同管理制 36

3、政府和司法部门合作制 37

4、专门机关监管 37

(四)社会组织的社会信用体系 39

1、信息披露机制 39

2、社会组织审计制度 39

五、中山市创新社会组织管理体制的制约因素 41

(一)缺乏培育社会组织的核心抓手 41

1、政府职能转移面临既得利益者的阻碍 41

2、社会组织承接政府职能转移的力量有限 42

3、孵化和公益创投开展滞后 42

(二)政府投入明显不足 42

(三)备案登记制尚不完善 43

1、法律法规缺位及体制不完善 43

2、登记审查标准模糊 43

3、登记门槛对草根组织仍偏高 44

4、人才队伍建设不到位 45

(四)监管机制不健全 46

1、社会组织监管的指导思想存在偏差 46

2、监管内容和标准不统一 46

3、监管方式较单一且机制不够灵活 47

4、监管部门多头且无合理分工 47

5、社会组织监管机构发展相对滞后 47

(五)社会信任度不高 48

1、受资金、人才限制无法提升社会影响力 48

2、系统的社会组织评估难以开展 48

3、乏统一的社会组织信息披露平台 49

六、中山市创新社会组织管理体制的建议 50

(一)为培育社会组织提供制度空间 50

1、梳理出社会组织已承接的政府职能目录 50

2、全力制定和落实“三大目录” 50

3、定期审核,防止社会组织成“二政府” 51

4、继续突破和推动“一业一会”的限制 51

(二)构建公益招投标竞争平台 51

1、细化政府购买服务目录 52

2、结合本地情况制定年度计划 52

3、公益招投标,引入竞争机制 53

4、建立监管和评估机制 54

5、资金保障来源多元化 54

6、社会组织自身要树立竞争意识 55

(三)社会组织孵化与公益创投结合,孕育高水平社会组织 55

1、孵化器为草根社会组织输血 55

2、强化公益创投的造血机能,催生创新机制 57

3、创新政府购买+孵化+公益创投,形成社会公益平台 59

(四)探索多元激励机制,支撑社会组织繁荣发展 60

1、以奖代拨设立专项奖励基金 60

2、落实相关税收优惠政策 60

3、制定和落实社会组织的系统的人力资源政策 61

(五)以全面信息公开为目标,推进社会组织诚信体系建设 62

1、建立社会组织财务监督机制 62

2、建设社会组织信息综合披露平台 62

3、构建投诉+受理+公开的综合模式 62

4、建立专业第三方评估机制 63

(六)加强备案登记创新,构建隐性社会组织的规范化渠道 63

1、进一步简化登记程序,建立快捷注册 63

2、放宽草根组织的准入条件,降低注册登记门槛 64

3、构建分类登记制度,探索三级准入制度 64

4、建立统一的登记管理业务信息系统 65

(七)加强管体系设计,建立统一的社会组织管理规范标准 66

1、进一步转变政府监管理念 66

2、创新监管方式,建立综合监督模式 66

3、改革监管内容,形成标准统一、规范的监管制度 67

4、建立统一协作的政府综合监管体系 69

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

一、绪论

(一)研究的意义与内容

当前,广东省社会组织管理体制改革进入新的阶段,社会组织发展将成为广东经济发展和社会管理创新的重要推动力,深圳、广州、珠海等地都将社会组织管理体制改革作为本地区改革发展的重要任务。在这样的背景下,中山市开展社会组织管理体制改革,既是巨大的挑战,也蕴含着新一轮发展和制度创新的机遇和动力。社会组织管理体制改革创新是一项复杂的系统工程,涉及到公共管理制度的诸多方面,也会触及到传统的政府管理格局,对新的社会结构形成也有着不可估量的作用。开展社会组织管理体制创新,需要从以下方面展开深入研究:

1、社会组织自治与规范化管理路径

引导社会组织进行自治,在法律法规的指引下开展规范化管理,提高社会组织的内部治理水平。

2、社会组织的行政监督和规制手段

目前,我国尚没有出台统一社会组织管理法,社会组织管理主要依靠的是行政手段,因此,加快完善行政监督规制手段是社会组织政府监督的主要方面,如:登记管理、年检、评估等。

3、社会组织的外部监督及信用体系

外部监督始终是社会组织良性发展的重要影响因素,社会信任也是社会组织发展的主要动力。因此,加强外部监督,建立社会组织的信用体系和社会监督平台是社会组织管理体制创新的重要任务。

4、社会组织的联动发展扶持机制

社会组织的繁荣发展有赖于构建以政府为核心,社会各界为支持的联动发展扶持机制。政府管理的常规化与保障力度,政府职能转移的制度化和法制化,政府扶持政策的常态化和科学化,这些都是社会组织得以快速发展的关键,而这些均需要从体制机制上予以创新和改革。

为更好的开展社会组织管理体制创新研究工作,提高研究质量,真正为管理实践服务,中山市民政局与电子科技大学中山学院以及中山市制度创新研究院开展课题合作,拟对中山市社会组织管理体制进行全面调研分析,积极吸收国内外社会组织管理的先进经验,主动发现问题和解决问题,并最终形成我市创新社会组织管理体制的主要方案。

(二)研究方法

1、资料收集法

1)目前我市社会组织登记情况。

2)我市社会组织年检、评估情况。

3)我市社会组织发展和管理已经遇到的主要问题。

2、深入访谈法

对我市民政局社会组织管理部门,部分社会组织以及深圳等地社会组织管理部门的相关人员进行深入访谈,了解改革双重管理体制后社会组织管理和发展的基本情况、面临的问题及发展前景。

3、问卷调查法

 在访谈的基础上,对社会组织及相关政府部门人员发放问卷,全面了解社会组织管理体制的发展现状和制约因素。

4、文献研究法

对社会组织管理体制的相关理论文献进行深入研究,从理论上分析我市社会组织管理体制的发展路径。

5、经验总结法

对国内外社会组织管理体制进行总结性探讨和分析,并结合中山经济社会发展实际情况,进行比较分析。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

二、中山市社会组织发展基本情况

随着改革开放的不断深化,市场体制的日益完善,以及政府的高度重视和支持,中山市的社会组织在在数量、质量和涉及领域等多个方面取得一定的成绩,但是也呈现出发展滞后和增长持续性较差等方面的特征。

(一)中山市社会团体的发展现状及趋势

社会团体是由公民或企事业单位自愿组成、按章程开展活动的社会组织,包括行业性社团、学术性社团、专业性社团和联合性社团。

1、登记数量绝对总数较小,增长缓慢且不持续

截至2012年10月24日,中山市社会团体在民政部门登记数量共403家,1994-1999年登记数量较少,共11家;2000-2012年登记的总数是392家;中山市社会团体除了2000年登记数量刚刚突破100家外,2001-2011年的10年里,社会团体都是均衡缓慢发展,登记平均数为26.5家,登记总数刚过400家,绝对数量相对而言是比较少的(见表2-1)。此外,中山市的社会团体增长未呈现出线性增长趋势,各年份增长具有一定的偶然性(见图2-1)。

2-1中山市2000-2012年社会团体登记数量

年份

中山市社会团体登记数量(家)

2000

101

2001

16

2002

10

2003

15

2004

17

2005

14

2006

29

2007

40

2008

19

2009

22

2010

22

2011

61

2012(至1024日)

26

总计

392

资料来源:中山市民政局民间组织综合执法科

 

2.1中山市2000-2012年社会团体登记数量

在登记的社会团体中,共有35家社会团体建立了分支机构,基本上一半是建立了在各镇区的办事处/分会/联络处;一半的社会团体在自己的领域里细分服务领域建立了专业委员会/分会。

2、基本形成门类齐全的社会团体体系

中山市登记的社会团体包含了4大类别,分别是行业性社会团体、专业性社会团体学术性社会团体和联合性社会团体,其中,联合性和专业性的社会团体所占比重基本各占1/3,而其他两种类型比重偏低(见图/表2-2)。这403家登记的社会团体活跃在工商经济、公益慈善、科学研究、文化艺术、体育等各个领域,涵盖了一、二、三产业的各行各业,基本形成了一个门类齐全、覆盖广泛的社会团体体系。

2-2中山市1994-2012年登记的各类型社会团体的数量和比重

类型

中山市各类社会团体登记数量(家)

所占比例(%

联合性

152

37.7

专业性

131

32.5

行业性

64

15.9

学术性

56

13.9

总计

403

100

资料来源:中山市民政局民间组织综合执法科

 

2-2中山市1994-2012年登记的各类型社会团体比重

二)中山民办非企业单位的发展现状及趋势

民办非企业单位是由企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事社会服务活动的社会组织,分为教育、卫生、科技、文化、劳动、民政、体育、中介服务和法律服务等类型

1、登记数量绝对总数较小,持续性弱

截至2012年11月6日,中山市民办非企业单位在民政部门登记数量共1231家,2001-2007年,每年登记数量都不超过70家,登记平均数为57.4家,登记数量绝对数值小且基本无增长;2008年是历年登记数量最多的,达到249家;但2009-2011年的三年里,登记数量又回落保持在每年150家左右,登记数量较2008年前增加较明显,但绝对数值仍偏小,且近四年都无增量,与近几年全国社会组织超过10%的增长率相比,中山市的社会组织数量基本无增长;从总体数值来看,1231家与其他城市相比绝对数是偏小的(见图/表2-3)。

2-3 中山市2000-2012年民办非企业单位登记数量

年份

中山市民办非企业单位登记数量(家)

2000

14

2001

42

2002

70

2003

45

2004

69

2005

51

2006

55

2007

70

2008

249

2009

158

2010

150

2011

149

2012(至116日)

109

总计

1231

 

2-3 中山市2000-2012年民办非企业单位登记数量

资料来源:中山市民政局民间组织综合执法科

2、民办非企业单位发展欠均衡,教育类一枝独秀

中山市民办非企业单位大概包含8大类别,分别是教育类,其中包括了学校、培训中心、幼儿园、托儿所、托管中心这些具体类型;卫生类,其中包括了私立医院、诊所、门诊部、社区卫生服务站这些具体类型;科技类,其中包括了各经济发展领域的研究中心、研究所、研究院、技术中心等具体类型;文化类,其中包括了博物馆、美术馆、艺术中心、画院这些具体类型;劳动类,其中包括了各地方综合型或专业领域的职业培训学校;民政类,其中包括了各社区服务中心、社会工作服务中心、慈善爱心店、养老机构等;体育类,其中包括了各地方的青少年体育俱乐部、健身俱乐部、各类单项运动场馆如跆拳道馆、棋院、咏春拳馆、国际跳棋俱乐部、太极俱乐部、网球俱乐部、垒球俱乐部等;其他类型主要致力于智力咨询和康复心理等不宜划入前7类的民办非企业单位。

中山市登记的各类型的民办非企业单位中,教育类一枝独秀,所占比例达到81.7%;其次是与职业技能培训相关的劳动类,但所占比例与其他类型一样,都非常低。这说明,中山市民办非企业单位在不同类型的培育发展上是非常不均衡的,教育类之外的其他类型发展都比较缓慢(见图/表2-4)。

 

2-4 中山市2000-2012年登记的各类型民办非企业单位的数量

(数据来源:中山市民政局民间组织综合执法科)

类型

中山市各类民办非企业单位登记数量(家)

教育类

1006

卫生类

10

文化类

8

科技类

35

体育类

47

劳动类

73

民政类

43

其他类

9

总计

1231

 

 

2-4中山市2000-2012年登记的各类型民办非企业单位的数量

资料来源:中山市民政局民间组织综合执法科

(三)中山市社会组织发展整体状况评价

1、社会组织的数量偏少,增长缓慢并缺乏持续性

中山市登记的社会组织在总量上的发展,2008年是一个明显的分界点同时也达到最高峰。从2008年开始,每年的登记数量都在150-200家的范围上下,与2008年前的50-100家上下有了明显的增量(见图2-5)。但中山市社会组织仍处于发展的初级阶段,总量偏少,增长速度整体比较缓慢,而且缺乏增长的持续性,这种状况与经济发展要求和社会需求之间还有较大差距。

 

2-5 中山市2000-2012年民办非企业单位和社会团体登记数量

(数据来源:中山市民政局民间组织综合执法科)

2、社会组织的发展质量整体不高

中山市社会组织的发展质量整体不高,良莠不齐。截至2012年,中山市已经评估了82家社会组织,这82家是所有社会组织中运作较好、能力较强的,也是中山市第一批接受评估的社会组织。其中,4A及其以上的社会组织所占比重还是比较少的,刚达到1/3(见图2-6)。那些还未或准备接受评估的社会组织在整体实力方面要更弱些,甚至有些连评估的基本条件还未达到。

 

2-6 中山市截至2012年已参加评估的社会组织等级情况

资料来源:中山市民政局民间组织综合执法科

3、基金会的发展缺位

 基金会是利用捐赠财产从事公益事业的社会组织,包括公募基金会和非公募基金会。中山市登记的社会组织中,缺少基金会的身影。与基金会具有类似功能的是中山市各镇建立的慈善会,包括古镇慈善会、神湾镇慈善会、港口镇慈善会、三角镇慈善会、沙溪镇慈善会、大涌镇慈善会、小榄镇慈善会;这些组织能向社会募集资金,但登记在社会团体之下。以小榄镇慈善会为例,其于2007年3月在政府主导下建立,旨在建设“橄榄型”社会。第一年就筹集了约2000万并用于1800多户危房改造及医疗援助。小榄镇慈善会除了刚开始有政府注资外,目前都完全靠自身筹资,每年运作资金大约1000万元。申请慈善会资助的流程包括:向社区上交申请援助的表格,写明自身情况;社区审批是否属实;市政府再审批是否属实;申请财政拨款。资助对象要求是家庭人均收入低于400元,且只针对拥有小榄镇户籍的人员进行资助。从其成立方式到申请流程到救助对象的确定都带有鲜明的行政化色彩。

4、不少社会组织游离于制度外

除了登记的社会组织外,中山市还散落着不少“小团体”、“小社团”,目前中山拥有279个村(社区),活跃着诸如咸水歌、飘色、曲艺社、武术队等组织,而部分社区的民间非登记团体甚至多达5-6个。不过,对于不少的社会组织来说,成立协会、社团的目的多出于“兴趣”,组织松散,一旦带头人退出,往往便解散。这些组织缺乏自我发展的长效机制和动力。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

三、中山市社会组织管理体制基本情况

近年来,中山市围绕率先加快转型升级、建设幸福和美中山这一核心任务,高度重视推进社会组织的发展,并积极探索社会组织管理体制创新,措施新颖、成效显著。本课题组于2012年11月围绕中山市创新社会组织管理体制这一主题开展了面向中山市社会组织的问卷调查,获得了118份有效问卷,分别对行业性社会团体、专业性社会团体、学术性社会团体、联合性社会团体及民办非民办非企业单位发放问卷,数量分布见图3-1,以下将结合问卷统计数据和中山市相关的社会组织政策进行分析。

 

3-1 问卷调查对象社会组织的数量分布

(一)中山市社会组织的培育机制

1、政府开始重视培育社会组织

中山市政府已经充分认识到社会组织的重要作用。中山市已将“实施社会组织培育工程”列为“十二五”时期社会建设六大工程之一,希望通过培育社会组织的发展来进一步扩大政府公共服务供给。作为现代社会的三大支柱之一,社会组织不仅能扩大政府公共服务供给,同时也能从第三方的角度推动社会经济发展、促进社会资本的积累,增加社会就业,同时还能激发服务公益和承担社会责任的公民精神以维护社会稳定和促进社会和谐。

2、社会组织孵化工作已经启动

中山市政府工作报告将设立社会组织孵化基地项目列入了2012年市政府工作任务之中。根据2012年7月份市政府对《关于设立中山市社会孵化基地的请示》的批复意见,民政局民间组织综合执法科已向市政府上报了《中山市社会组织孵化基地购买服务方案》、《中山市社会组织孵化基地管理暂行办法》以及《关于解决中山市社会组织孵化基地办公场所问题的请示》。日前,市编办已原则同意孵化基地购买服务的方案,但孵化基地办公场所问题仍有待解决。调查组了解到,虽然有树立社会组织孵化基地的计划,但孵化基地的定位、运作方式、进入退出机制等都还未进行全面的思考和充分研究。

3、社会组织扶持专项资金已列入计划

为大力扶持培育中山市社会组织健康发展,建立和完善中山市社会组织资助扶持机制,中山市拟建立资金保障长效机制,将社会组织扶持发展专项资金纳入年度财政预算。中山市社会组织扶持发展专项资金规模为每年安排600万元,相关请示已报市政府。

4、社会组织重点培育领域初步明确 

中山市已确定了通过资金扶持、转移政府职能、政府购买服务等方式,支持发展行业协会、农村专业经济协会、社区社会组织和公益慈善团体。也就是说,工商经济类、公益慈善类和社区社会组织成为优先培育和发展的对象。根据社会组织培育的相关政策规定:获得3A以上评估等级的社会组织,可以优先接受政府职能转移,可以优先获得政府购买服务,可以优先获得政府奖励。依照中山市社会组织发展情况来看,在工商经济类中,有较好发展基础的行业性和专业性的社会组织未来的发展将有更大的竞争力。截至2012年,中山市已经评估了82家社会组织,其中获得5A等级的11家,而7家是行业性社会组织,另3家是专业性社会组织(数据来源:中山市民政局民间组织综合执法科)。而因为中山市的公益慈善类和社区社会组织的发育滞后于工商经济类,这两类的社会组织的发展更依赖专项资金扶持和社会组织孵化而非政府购买。

5、政府向社会组织购买服务开始起步

结合行政审批制度改革,政府的行业管理的事务性职能正逐步向行业协会转移,或以协议、合同的方式委托给行业协会进行自律管理和提供服务。此外,针对社工服务中心所提供的社区服务,也有成功的政府购买操作。但由课题组问卷调查数据分析所示,中山市社会组织接受过政府职能转移的比例还是比较低的,才占到9%;但承接政府委托项目以及为政府提供咨询服务的比较分别占到27%和20%,这说明社会组织在接受政府职能转移的潜在空间是比较大的,且有一定的承接能力(见图3-2)。

        

3-2 中山市社会组织与政府的合作情况

3-2 中山市社会组织与政府的合作情况

如课题组访谈调查的中山市信息产业协会就以协议的方式承接了相关行业资质初审、行业标准制定等行业管理职能和事项。此外,在2011年4月,中山市信息产业协会与中山市民政局签署了《政府购买社会组织公共服务暨授权委托合同》。协会主要负责对“中山市颐老一键通、慈善爱心铃”等社区公共服务的投诉和处理。该协会运营的监督平台本着服务质量的投诉必须由第三方来承担的理念,依靠信息化的手段代替政府来对颐老一键通”服务中发生的纠纷进行裁决,而裁决是基于对于投诉与服务过程的全记录,一旦发生纠纷,即可调取通话记录还原事实真相。该项目将现代信息技术应用到社会服务业中,大力推进现代化信息服务业的发展,也为信息化企业的发展开拓了新的空间和领域。

虽然有这样的承接政府职能转移的成功范例,但中山市还未拟定政府职能转移的目录,而在对接社会组织承接转移的政府职能方面也还存在重重困难,如社会组织能力有限、社会组织公信力不足、政府职能不能真正转移出来等。

6、枢纽型社会组织开始发展

2012,中山团市委成为“广东省共青团枢纽型社会组织综合改革试验区”,以推进枢纽型社会组织建设的各项工作,逐步确立以“三驾马车”的路径推动综合改革,即以枢纽型社会组织重构共青团社会资本;以青年社区学院实现社会建设集群效应;以社会企业激发社会活力。2012年8月7日,中山青年智库正式成立,其由共青团中山市委员会、中山市青年联合会发起,吸纳了76位热心参与社会建设、愿意为青少年的成长成才贡献力量的社会精英,组成第一批中山青年智库,为青年社区学院提供智力支持和师资力量,借助讲座和培训平台,充分发挥自己专业技能为社会发展奉献力量。目前智库授课共15个项目,并且计划在年底之前继续招纳新成员。从以枢纽型社会组织重构共青团社会资本到成立中山青年智库,整个思路还是一种行政化推动和动员式的社会组织发展路径,行政依赖的路径发展特点比较突出。

(二)社会组织登记改革情况

社会组织注册登记是民政部门的主要职能之一,是确认社会组织法人资格或从事社会活动资格的必要程序。在社会组织的登记领域我国采取的是双重管理体制,该体制的存在严重的制约了社会组织的发展。针对该体制的弊病,我市在省委的领导下实施了很多重要创新举措,取得了丰硕成果。

1、改革了双重登记模式,实行分类登记制度 

从今年7月1日起,我市社会组织登记门槛正式放宽。按省委省政府的规定,除依据国家法律法规规定需前置行政审批的外,其他社会组织可直接向民政部门申请登记,无需挂靠业务主管单位。实现了社会组织登记模式从双重到单一的重大突破。此外,将社会组织按照一定的标准分为行业协会、群众生活类、公益慈善类、异地商会类、城乡基层、涉外社会组织、枢纽型六类,通过制定不同的实施细则分别实行不同的登记管理办法改革,增加了登记管理制度的差别性和可适性。目前已经出台的文件有《关于培育发展城乡基层群众生活类社会组织的指导意见》、《关于进一步培育和发展行业协会商会的实施意见》、《广东省民政厅关于异地商会登记管理办法》等。

2、登记门槛不断降低,登记手续不断简化

我市针对以往社会组织登记门槛过高的情况,适当的降低了部分社会组织的门槛并不断简化登记手续。一是降低乡基层群众生活类社会组织的准入门槛,会员由50个以上降低到20个以上,注册资金降低到2000元。二是简化了登记手续,行业协会登记取消筹备阶段,将筹备成立和正式成立合并为直接申请成立登记,直接办理登记手续。三是缩短了登记时限。如公益慈善、社会服务类、行业协会社会组织登记时限由60天缩短到30天,城乡基层群众生活类社会组织缩短至20个工作日,极大加快了民间组织发展。

 

3、备案的社会组织总量少且发展不平衡

目前我市登记或备案在册的社区社会组织总数只有403家。然而,我市实际存在的“社区民间组织”远远超过这个数字,实际数量大约是已登记、备案的好几倍。可见我市登记、备案的社会组织总量过少,与省委省政府要求2015年珠三角城市每万人拥有社会组织8个以上的标准还有一定的差距。并且从民政部门的登记资料来看,办理登记手续的主要是一些民办学校、幼儿园、托老机构等民办非企业单位,占我市社会组织登记总数的75.3%,主要原因为政府对这些机构监管比较严格,有的必须经行政许可,不登记就无法获得合法身份。而社会团体尤其是基层或社区社会组织数量非常少,基金会比例则为零。调研结果显示,社会福利、社会工作类和民办教育类的社会组织发展较快也较为规范,登记的积极性较高和数量也较多。相对而言,文化、体育、劳动、科技类的社会组织发展较慢,登记的积极性和数量都略差。

4、社区社会组织登记观念尚未形成

在本次调研中我们发现,我市仍然有大量草根组织游离于登记之外。如一些便民利民服务性质的组织少有登记且发展则呈无序状态。不论是中央政府还是地方政府,对于社区社会组织发展给予很大关注。但是,在调查中,我们发现民众对社区社会组织登记注册管理并不理解,常常提出社区社会组织尤其是草根组织是否需要登记注册管理的疑问。从思想观念方面看,有关部门对社会组织登记问题的态度没有跟上形势,还停留在“不承认、不接触、不取缔”的旧观念上,没有考虑如何培育发展和规范管理问题;甚至对社会组织登记还有所顾忌,怕承担责任,存在“有多一事不如少一事,宁可不登记也不能出问题”的思想,对登记、备案采取消极态度;从社会组织自身方面看,有的组织者不知道自己组办的组织属于社会组织,应当登记或备案,也并不清楚不登记开展活动是违法的。我们的调查中有18.7的调查对象对不登记是否违法表示不清楚,甚至有20.3%的组织认为不登记不违法(表3-1)。调查访谈中,有位老婆婆就说:“我们的这些老人不知道晚上在家门口和伙伴们跳舞也要登记,又要成立什么组织,还要起名字,这样很麻烦,不知道要不要钱登记,手续多不多。人老了,在这里找一些朋友玩一玩就很开心了。跳跳舞不登记不触犯国家的法律吧。”

还有一些组织处在发展初期,能否持续下去存在不确定性,故先不登记、备案;部分组织认为登记、备案得不到什么“好处”,反而找了个“婆婆”,以后还要年检,不年检就挨罚,而不登不备也可以照常活动,因此选择既不登记也不备案。有的组织负责人或领头人觉得登记注册手续麻烦,加上还存在登记成本,比如登记费费用包括登记费、法人组织代码证办理费、公章雕刻费等,而不登记备案。以上那些都是大量的草根组织未登记的原因。

3-1 您觉得不登记又开展活动的社会组织是否违法?

违法

不违法

不清楚

61.0%

20.3%

18.7%

(三)社会组织监督执法情况

社会组织的监管体制是指一个国家通过立法的方法对社会组织进行的制度化管理、控制和协调的整个体系。

1、政府的监管理念正在发生转变

我国由于长期实行严格的社会组织登记许可主义,在社会组织监督体系的构建上一直处于疲软的状态,“重登记、轻监督”是我国社会组织监管现状最形象的写照。在此种理念的指挥下,社会组织行政化非常严重,政府干预社会组织的现象也成为了常态,这样不仅弱化了政府的监管职能也阻碍了社会组织的发展。在社会组织登记试行宽门槛后,设立社会组织的门槛降低了,监管如果继续缺位会影响社会组织的健康发展和应有作用的发挥。因此我市的社会组织管理体制正由现行的“准入监管”向“过程监管”转变。针对目前政府对社会组织的管理我们进行了调查,发现有77.1%的组织认为我市政府部门对组织的管理属于正常(表3-2。可见,我市对社会组织的监管理念正已由过去的行政管理为主转向培育发展和监督管理并重:登记管理的放松,业务干预减少,更加注重对社会组织登记管理之后的监管。为此,建立新型的社会组织监管体制,宽准入后实现严监管,是我市社会组织监督执法工作的重心所在。

3-2 您感觉政府对组织的管理符合以下哪种情况?

干预多

干预比较多

正常

过问比较少

4.2%

8.5%

77.1%

10.2%

2、登记管理机关日益成为社会领域的执法 

双重管理体制实行几年来登记管理机关已经在实质上部分取代了原来由业务主管部门执行的职能。调查显示,我市对社会组织的监管63.6%来自于登记部门,31.4%来自于业务主管单位(见图3-3)。我市民政局设立了社会组织管理办公室,其中内设了社会组织执法科专门负责执法工作。而对比其他业务主管部门,虽然制度设置的初衷是强调业务主管部门在监管社会组织方面的专业优势,但在实际当中这些业务主管部门无专门的执法机构也无专门的执法责任规定,导致业务部门的执法监督形同虚设。而在实际的监督主体的选择上登记管理机关的相对地位还要高一些;有41.0%组织选择了由民政部门作为社会组织监督执法的主体,选择业务主管部门的只有8.5%(表3-3)。目前政府部门联合监督力量只在理论构建中存在,实践当中很少发挥作用。

 

3-3 目前,对组织的监管主要来源于?

3-3:您认为对社会组织的监管执法,合理的主体是?

民政部门

41.0%

重要的不是监管主体,而是统一的监管标准

33.3%

成立专门的社会组织管理部门

12.8%

具体业务主管或指导部门

8.5%

政府部门的联合监管

4.3%

3、监管模式趋向复合,手段更加多样化

传统的社会组织监管模式主要依靠和强调政府的功用,是政府度主导的一元监督模式。由于社会组织监管工作的复杂化,单靠政府既不符合现实也无力应对,因此急需改革。我市在加大政府监督执法的力度之余,更加主动的去寻找多种形式的监督力量。比如我市启动了社会组织评估,每年定期对社会组织进行等级评估。力图以政府监督为主导,并辅助依靠社会监督和组织自律,形成一个完善的社会组织监控体系,使监管模式日趋复合。

4行政执法制度健全,行为不断规范

一是建立重大事项审批制度。中山市民政局严格按照《广东省社会团体管理办法》规定,敦促、社会组织重大活动事项实行事先报告、备案,事后报告活动情况,将监管贯穿于重大活动的事前、事中、事后二是严格按照法定程序执法我市民间组织执法科编制了执法流程并公布在部门网站上,从立案到调查到实施处罚都严格按法律程序办理,有效规范了执法行为,避免了行政执法工作的随意性。三是创新年检方式,提高年检效率。我市社会组织可以通过中山市政务系统网上提交年审资料,减去了反复跑民政机关的繁琐,同时提高了民政机关年审的效率。

5、有专门的执法机构但力量薄弱

社会组织门类繁多,涉及诸多领域,随着社会的发展,数量还在急剧增加,监管执法工作任务十分繁重。目前我市的社会组织执法是由民政局内设的民间组织法执法科负责,该科室的人员配备严重不足。人员上不足以应对大量的监督执法工作。在经费预算方面,2011年中山市整个民间组织管理办公室的财政预算仅为70万元,执法经费投入过少与社会组织繁荣发展的趋势也不相符合。

(四)中山社会组织社会支持情况

社会组织最大的特点是具有志愿精神和自治精神,其发展必须要获得社会的支持,以服务特定的社会组织和人群,并能吸纳社会志愿者资源以帮助开展工作,亦能获取社会的其他支持如捐赠和购买服务等。

1、会员吸纳能力较强,但面临制度变革的挑战

以行业协会为例,特定行业的企业在进行工商注册登记时要求填写的登记表格中会直接有一栏“是否要加入该企业所属的行业协会”这样的选项,不管企业是否真的有意愿加入行业协会,但基于这样的行政化手段,行业协会往往容易吸纳到会员单位。此外,一直以来国家在政策上都要求一个行业在一个地区只成立一家行业组织,因缺乏竞争,所以会员的吸纳和保留都还比较好。但是,随着行业协会“去行政化”和引入竞争机制,如允许同一行业在一个地区可成立多家行业组织同台竞争会员,或在行业内放宽细分领域的行业协会的登记,行业协会就要真正依靠自身的实力和所提供的服务来吸引和保留会员了。未来放宽登记和引入竞争机制之后,围绕会员的竞争将会增强,当然也是有益于社会组织的良性发展的,发展好的社会组织将获得更多的社会支持,也将提供更好的社会服务。

2、会费是主要资金来源之一

以课题组所访谈的行业协会为例,其中中山市高新技术民营企业协会拥有200多个会员单位,每个普通会员单位缴纳会费1000元/年,其中还有副会长和会长单位赞助、理事单位赞助。该协会的基本财政开支主要就从会费和企业赞助解决,基本能满足该协会的运营。中山市信息产业协会目前共有会员单位164家,集聚了中山信息产业主要的企业和相关的大专院校及科研单位。该协会的经费来源主要也是会员会费的缴纳。一般会员每年会费为1000元,理事会员的会费从2000到3000不等。这个协会在承接政府职能的基础上,为信息产业的企业提供了申报获得了较好的服务收入。

 

3-4 中山市社会组织主要经费来源

从课题组问卷调查数据可见,中山市社会组织的主要经费来源中,会费所占比例接近收入来源的一半;另外,接近30%和20%的企业赞助和服务收入也与会员单位对社会组织的信赖和支持有一定程度的关系(见图3-4)。中山市高新技术民营企业协会秘书长就坦言,如果协会确实有实力服务好会员单位,会员单位对其提供赞助支持的热情是比较高的。

3、日常工作能获得会员较好的支持

根据调查组访谈调查的社会组织反馈,在社会组织开展日常活动和服务时,会员单位往往能给予较好的支持。如中山市高新技术民营企业协会的每个会员企业都有该协会的联系人,分别是通讯员1人,经侦联络员1人,配合该协会承接的中山市公安局两大职能,即公安局在该协会设立网络警察和经侦科办公点,协会可以通过此办公点进行接警服务。中山市信息产业协会负责人也坦言,协会的发展能得到会员单位在资金以外的其他支持,如法律服务、会计服务等,基本上是无偿的。

4、更多组织开始由个人和企业发起创立

相对而言,行业协会商会的行政化现象是比较严重的。根据中山市社工委《关于印发〈深化社会组织体制改革工作实施方案〉的通知》(中社委[2012]1号)要求,市民政局组织开展全市63个行业协会商会严格按照“五自四无”标准进行专项整治。通过自查自纠和重点督促检查,目前所有行业协会在财务和办公场所方面与政府机构完全分离,12名在协会兼职的党政机关、事业单位人员(含离退休3年以内的的干部)辞去所兼职务。相关协会已进行整改或提出处理意见,全市行业协会商会“去行政化”专项治理工作已基本完成。

 

3-5 中山市社会组织发起创立方式

从调查组问卷调查结果所示,中山市社会组织的发起创立最主要的方式还是政府主导,占到38%;但也看到,由个人或企业单独发起创立或企业与政府共同发起创立的比例达到了56%(见图3-5)。随着社会领域的创新和发展,将会有更多的社会资源进入到社会组织的发展领域,无论是成立新的社会组织还是推动已有的社会组织的发展,都将发挥更重要的作用。

5、吸纳志愿者的能力有限还亟待加强

中山市社区类社会组织、公益慈善类社会组织发展发展相对滞后,在登记的社会团体中,与志愿者有联系的社会组织主要是中山市和各镇区的志愿者协会和青年志愿者协会以及志愿者联合会。而这些类型的组织是最能发展和凝聚志愿者资源了。中山市也明确了未来着力培育社区类和公益慈善类的社会组织,有了好的社会组织的载体,才能吸纳到又多又好志愿者资源进入到社会发展领域中来。

6、社会公众对社会组织还缺乏清晰的了解

目前中山市社会组织还处在探索阶段,整个社会对其还缺乏更清晰的了解,健全和发展仍将是一个漫长的过程。尤其是处于萌芽状态的公益慈善类、社区社会组织,需要这些组织导入更多的活动和项目、开展更多的宣传活动以增加公众对其的了解,以更好地服务人群、满足人们的需要和吸引志愿者资源。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

四、中山市创新社会组织管理体制的理论探讨与经验借鉴

(一)社会组织的孕育与繁荣

社会能力建设的关键是社会组织的培育和发展,政府在其中扮演着重要的“孵化器”角色;社会组织通过参与公共服务提供、协同政府社会管理,促进自身的发展,发挥社会服务与社会管理的基础性作用。

1、明确优先发展思路

社会组织的孕育与繁荣遵循渐进式改革的思路,各城市形成了基本的共识,即优先培育与发展工商经济类社会组织、公益慈善类社会组织和社区社会组织。如佛山市顺德区明确优先发展行业协会商会的目标,以民间化、市场化为方向,以充分发挥职能作用为目标,以体制创新为突破口,大力培育和发展新型行业协会、商会,充分发挥他们在思想引导、发展经济、行业自律、协调关系、规范行为、促进和谐方面的作用公益慈善类社会组织方面,顺德将拓宽社会公益及福利事业的资金筹集渠道,积极发展面向社会公众,具有社会性、保障性和非营利性特点的公益慈善类社会组织,充分发挥公益慈善类社会组织在救助灾害、救济贫困、劳动就业、教育培训、科学技术、文体事业、心理辅导、环境保护和公益捐赠等方面的作用。社区社会组织是顺德最为关注的社会组织。顺德提出要重点培育和发展以镇(街道)或村(社区)为活动范围,从事体育运动、文化娱乐、老年康乐、妇女保健、青少年帮教、社区服务、科普宣传、学术联谊等不以营利为目的、满足群众不同需求的社区社会组织,形成政府、基层自治组织与社会组织密切合作的现代社区治理机制,建设和谐社区。

2、通过社会组织发展社会组织

在北京社会组织发展壮大过程中,除一般的运作性的社会组织之外,还出现了众多的支持性的社会组织,包括培育社工机构的支持性社会组织,比如,北京市协作者社会工作发展中心,就是一家以专业培养社工人才为目的的支持性社会组织。2011年11月12日,顺德区社工协会正式成立。这个顺德的社工及社工机构的“娘家”责任可不轻,人才引进和机构评估是社工协会成立后需要着力进行的两大工作,以支持顺德社工组织及其工作的开展除此以外,还包括致力于社会组织孵化和开展公益创投的支持性社会组织。这些社会组织将依靠其专业化服务为进入孵化器的社会组织和获得公益创投资金的社会组织提供全方位的支持性工作,如培训人才、沟通联系、监督评估、提供资金等。

3、政府职能转移是重要前提

政府应当将工作重心由“权力”转向“责任”,由“管制”转向“服务”。对于自己不该管也管不好的事,应下放给企业社会组织,政府则需要为社会组织的发展创造良好空间,社会组织也应加强服务理念。深圳市、珠海市、佛山市顺德区都在自上而下地制定政府职能转移的目录,顺德更是自下而上要求社会组织提交可以承接的政府职能目录,希望将职能转移进行对接。深圳市结合行政管理体制和事业单位改革,加大政府职能转移委托力度,加强政策配套,为社会组织的发展提供了良好的制度环境。2010年3月,出台了《深圳市推进政府职能和工作事项转移委托工作实施方案》,对社会组织承接政府职能做了制度性安排。在2009年的行政管理体制改革中,各部门共取消、调整和转移284项职责和行政审批事项。目前,市编办第一批核定的从17个局委办削减出的政府工作事项共有87项,其中,69项进行了转移委托,占80%。广州市积极开展行业协会承接政府职能转移试点工作,向市建筑业联合会等6家行业协会转移辅助性、事务性政府职能共21项。在新一轮政府机构改革中,“三定”方案明确将政府部门职责交给社会组织共16项。珠海市政府于2010年9月15日召开政府职能向社会组织转移工作会议,按照“先易后难、逐步转移、稳步推进”原则,市民政局、市科工贸信局、市文体旅游局、市教育局、市住建局正式与21家社会组织签订了政府职能转移协议,将23项政府职能转移给社会组织。与此同时,市民政局、市科工贸信局、市文体旅游局等大部分政府职能部门都采取了通过政府购买服务的方式实现政府职能事项的转移。调查组对中山市两家5A级社会组织的访谈调查结果显示,社会组织负责人认为政府对社会组织最大的培育就是将政府可以转移的、应该转移的职能转移给社会组织来做,以此更好地服务会员单位和社会公众。

4、公益招投标为方式的政府购买是趋势

美国约翰·霍普金斯大学在42个国家进行的非政府组织国际比较研究项目结果显示,非政府组织的平均收入来源结构为:服务收费49%、政府资助40%和慈善所得11%,其中在保健(55%)、教育(47%)和社会服务(45%)领域,政府的资助尤其显著。这说明政府的财政支持对非营利组织的发展必不可少。政府以公开招标方式采购社会服务,应是非政府组织获得财政支持的重要渠道。

近年来,香港政府推出的契约外包、政府购买等主张,都强调应结合民间的资源与力量来推展各项社会福利方案,政府不应该是福利的唯一提供者;福利的责任应该由公共部门、营利部门、非营利部门和家庭小区等共同负担。

2009年的行政管理体制改革中,深圳各部门共取消、调整和转移284项职责和行政审批事项。深圳同时将福利彩票公益金作为向社会组织购买服务的“种子基金”,探索购买服务的方式和领域2008年和2009年,深圳市民政局已先后从福彩公益金中安排1970万元和1760万元用于向社会组织购买服务,并公开向社会征集200多个购买服务项目,10年已资助46个公益项目,资助金额达到2100万元。

2009年,上海在全市范围开展试点,将福利彩票公益金资助方式改“拨”为“招”,为公益性社会组织搭建平台,鼓励更多社会公益组织积极参与社区扶老、助残、救孤、济困等公益服务项目,使公共资金发挥出最大社会效益。一批批有能力、有想法的社会组织藉此脱颖而出。闸北区临汾街道推出的健康小屋、车轮食堂、少儿驿站三个社区服务项目受到居民热捧车轮食堂”由老年协会承接,针对老人“就餐难”问题,为60岁以上有需求的老人上门送餐;“健康小屋”由医工协会承接,开展以养生保健、医疗互助为内容的服务;“少儿驿站”由社工站承接,利用学校的场地,解决“双职工”家庭孩子下午3点半到6点之间无人看管的后顾之忧。在社会管理相对薄弱地带,社会组织也及时“补位”。在浦东新区三林镇的新市民生活馆内,外来人员的孩子在此玩耍,附近本地老年人来此志愿看顾;夜晚他们举行舞会,人们迎着音乐翩然起舞,浑然分不清是本地人还是外地人。社会管理由“被动应付”转向“主动服务”,让流动人口稳定下来,让他们的心不再“流浪”。迄今,公益项目创投和招投标机制累计资助社区服务项目482个,投入资金达1.86亿元,受益人群接近200万人,解决了许多社区居民急需解决的“愁、烦、难”问题

2010年3月,北京东城区率先在市民中心召开了东城区公益项目信息发布会,将为老年人服务、居家就业等15类公共服务项目向社会进行公布,首次在全市范围内启动政府购买社会组织服务工程。4月2日,项目申请受理工作结束,东城区最终确定了18个公益服务项目由政府出资近130万元进行购买。

2010年,北京市民政局开展了“社会组织服务民生行动”,在扶贫救助、扶老助残等关系民生等十个领域开展服务活动,市区两级政府投入1亿元购买社会组织公益服务。

以公益招投标的方式向社会组织购买服务,将是政府未来的一个明显趋势。一方面,可扶持部分社会组织做大做强另一方面,社会组织也通过自身的技术优势和服务力量,来弥补政府服务的不足;同时还能吸引大量的社会大众成为志愿者参与到社会服务当中去推进公民社会的形成。

5、社会组织孵化是重要公益平台

通过建立孵化并建立准入、运营管理和退出机制,让公益形成产业链,这是社会组织孵化的基本目标。2010年,老厂房改建的上海市社会创新孵化园成立了,这里有技能的盲人可接受按摩等实训,患有自闭症的孩子可进行艺术创作一楼还有由残疾人做招待的小咖啡馆。是一种由社会组织服务社会组织的新机制,可实现公益项目的集群化运作,形成公益产业链。政府扮演“幕后老板”的角色社会创新孵化园由市民政局立项,福利彩票公益金提供资金支持,孵化园场地由市民政局通过租赁方式取得,并以招标方式选择孵化园项目的委托管理方。该园区的运作团队NPI,全面负责园区项目筛选和运营管理。孵化园最大限度激发了社会创造活力,通过孵化园模式,培育一批具有很强可持续发展力的公益性社会组织,集聚一批具有公益使命意识的社会创业领军人才。在浦东、杨浦等地,区县级孵化园也相继建立。杨浦区发挥大学校区、科技园区和公共社区的不同优势,合作共建公益性社会组织孵化园。复旦大学生公益创业基地、大学生创业示范园、延吉街道、大桥街道4家孵化园已相继挂牌运行,在“草根”公益组织初创期扶一把2010年底,由深圳市郑卫宁慈善基金会和深圳残友集团组织实施的“残疾人社会企业孵化模式”项目,荣获首届“中国社会创新奖”。 2010年,广州市建成了市一级社会组织培育基地,采取无偿或低租的办法的,为社会组织提供办公场地、政策咨询、项目策划、业务培训、办公及后勤综合事务等方面的服务

6、公益创投成创新方式

国内公益创投主要有以下几种基本模式:

①公益孵化器模式。国内公益创投尝试大都与“公益组织发展中心”(Non-Profit Incubator,简称NPI)联系在一起。它是2006年在上海成立的一个民办非企业单位。2007年NPI在上海浦东新区民政局支持下,率先运作“公益组织孵化器”,选择发展潜力较大、领导人能力较强、项目可行性和创新性较高、预期社会效益可观、与政府目标契合的公益组织进入孵化器,通过提供项目资助和场地设备资助,从财务管理、资金募集、人才培养、管理咨询等方面加强社会组织能力建设,最终使社会组织拥有一个较为完善的治理结构、一支社会使命明确和战略规划清晰的精干高效团队、一定的项目开发和可持续发展能力。这在一定程度上推进了社会组织的规范化建设。2009年,NPI在北京进行登记注册,并与西城区政府合作建立“公益组织孵化器”,取得良好效果。公益创投对象经常是进入孵化器的社会组织及其项目。

②评估介入模式。2009年,上海市民政局主办“上海社区公益创投大赛”,大赛由NPI承办,具体负责创意策划、项目征集、组织评审、媒体宣传等相关工作。通过电视、网络、报刊等媒体的广泛宣传,这次公益创投大赛取得良好的宣传效果。大赛面向公益社会组织征求有创意且可实施的公益服务项目,每个获得资助的公益组织可得5万至20万元的创业投资。获得资助的公益组织要经过两次关于项目成效和组织能力建设方面的评估,款项分三期拨付,如评估通不过则停止资助。这样,上海民政局作为资助方通过评估方式介入获得资助的公益组织能力建设与发展方向,以此来推动社会组织的培育和发展。

③合作伙伴模式。2007年,联想集团出资、NPI设计,共同实施“联想公益创投计划”。通过初评和终审,确定全国16家民间公益组织作为资助对象并建立合作伙伴关系,每家获资助金10-20万元。联想不仅提供资金支持,还将企业发展管理经验引入公益社会组织,联想的管理团队作为志愿者帮助公益组织进行战略规划、问题诊断、管理咨询和能力建设。通过合作伙伴的公益创投形式,社会组织不仅得到企业的资金支持,还得到人力资源和管理经验支持,在志愿者管理、财务公开透明、吸引社会资源、使命目标清晰化、组织信息化等方面都有长足发展,同时使企业的社会责任也得以体现,实现企业与公益组织的合作双赢。

④重点投入模式。零点公司率先在大学生中开展公益创投,并已投资30个项目。零点的公益创投包括:一是货币资本的组织与转投入,使用多渠道募集资金,作为学生NGO初始启动项目资金,帮助其提高募资能力和进入社会,逐步使其具备独立筹资和运作能力;二是人力资本的投入,包括在较为广泛的校园范围进行动员,遴选有公益人格的积极分子并进行专业训练与实践跟进,使其具备更强的组织推动与发展能力;三是社会资本的扩展,包括引入更多的校外NGO和公益专家支持学生NGO创立,让学生NGO得到更广泛的媒体、资金、专业资源支持。与其他公益平台重视对社会NGO投入不同,零点公益创投更重视对大学生创业的投入,其核心目的是为我国公益事业培养更多更好的后备人才,同时也为参与公益创业的大学生提供接触社会的途径与锻炼提升的机会。南都基金会的新公民计划也属于这一模式。

7、建立专项扶助基金

社会组织的发展普遍面临资金短缺的问题,有必要建立社会组织发展的资金保障机制,而针对性地建立专项扶助基金,确保专项基金专款专用是目前主要的思路,可以直接由财政划拨,也可以从福利彩票收入中进行划拨或其他渠道。如江苏省南通市通州区就是划拔100万元财政资金建立社会组织发展资金。而东莞市2012年用于扶持社会组织发展的专项资金1000万元也得到了落实。广州于2010年首次设立扶持社会组织发展专项资金,通过市福利彩票公益金立项500万元,用于扶持社会组织开展公益服务。社会组织专项扶助基金的使用主要有几大方向,其一,针对新设立并符合一定条件的社会组织的一次性补助,这种往往与政府优先培育的社会组织类型挂钩,如前文提到的工商经济类、公益慈善类等,珠三角各地就有落实此补助资金。其二,针对政府根据社会需要重点发展的社会组织给予的专项资金,如《东莞市社会组织发展扶持专项资金管理暂行办法》规定,每年安排专项资金,由枢纽型社会组织通过项目申报,采取竞争择优方式分配资金。而广州市特别扶持民办社会工作发展,2010年市、区两级财政投入7000多万元向民办社工机构购买服务,为民办社工机构发展提供了大量经费来源。其三,用于政府购买的专项基金,主要通过招投标方式获取社会组织好的项目。如东莞市向社会组织购买公共服务,发展社会公益事业,主要是开展公益慈善活动,支持社会组织开展为老年人、残疾人、妇女、儿童和特殊群体提供包括生活照料、家政服务等服务。而深圳市在2008年全市社工机构共获得市、区两级政府购买社工服务的经费达到5000多万元,2009年达到7000多万元,2010年为1个亿。其四,用于支持社会组织的孵化基地建设和运营。如东莞市的扶持资金用于支持社会组织孵化基地,具体用于公益慈善类社会组织孵化培育、项目建设、咨询服务、资源扶助、公益场所设施维护等公益服务开支。

(二)社会组织的准入与登记  

从世界范围来看,社会组织的登记管理问题是全世界面临的一个共同性的社会问题。其反应了公民结社权的主张和政府对其的必要控制之间的矛盾和斗争。公民的结社自由权是近现代各国宪法都加以规定的权利。“现代各国宪法一般都确认公民的集会和结社自由,但因集会、结社的目的十分广泛,有经济的、文化的、政治的,特别是政治性的集会、结社,容易导致社会动乱,不得不加以必要的限制。 从社会组织存在的那天开始,就注定了这一权利的行使既要受到法律的保护,也要受到法律的限制。

1、世界主要登记模式

1)自行设立模式

自行设立模式是指社会组织可自由成立,而无须经过任何登记手续,一旦社会组织存在违法行为,国家将予以追查惩罚,因此它又被称为追惩制或承认制。英国、美国、印度等国均采取该模式。但是采取自行设立模式并不意味着这些国家不存在社会组织登记管理。在自行设立模式下也存在法人登记,但法人登记并不构成社会组织获取合法性身份的前提,社会组织的存在即是合法。但对于经过登记的社会组织,实行自行设立模式的国家都明确给予了政府扶持:比如税收的优惠政策。因而,社会组织可以自由选择是否登记注册,不登记注册的社会组织合法存在不会被取缔,但不具有法人资格,相应的也不能享受免税待遇。所以,社会组织要获得相应的优惠则必须进行法人登记从而获得法人身份并负有限责任。可见,在自行设立模式的国家主要是通过激励的方式鼓励社会组织的登记,政府通过法人登记起到了规范组织内部治理和明晰组织法律责任的规制效果。比如美国就是实行自行设立模式的典型代表国家。在美国,没有社会组织方面的专门法典,社会组织注册受公司法和税法等有关法律的规范,具体方法各州不尽相同。社会组织的登记注册由州务卿办公室批准,然后由州司法部进行注册登记,颁发法人证书,州务卿办公室对社会组织的章程进行审定。

2)登记设立模式

登记设立模式指社会组织必须依法在特定的国家机关进行登记注册才能合法活动,否则将被视为非法组织,因此它又称为预防制或强制注册制。德国、日本、新加坡、泰国等国采取这种模式。在登记设立模式下,法人登记作为社会组织获得合法性的前提,社会组织的合法性与社会组织的登记注册直接关联,社会组织在没有登记被视为非法组织,会面临相应的惩罚。这种体制在事实上控制了社会组织生存的起点,它在政府对社会组织的整个管理链条上居于不容置疑的关键环节。根据登记时主管部门的不同设置,登记设立模式分为两种,一种是单一登记制(又称直接登记),社会组织向登记管理机关申请成立时,仅受形式审查,无须其他相关部门批准即可进行登记,如新加坡;另一种是二元登记制(也称双重登记制),社会组织在向登记管理机关申请登记之前,必须先取得有关业务部门批准,在经得业主主管部门的批准之后才可以到登记管理机关申请登记,登记管理机关据其批复做出登记与否的决定。相比单一登记制度,双重管理体制的门槛更高更为严格,许多没有找到这个“婆婆”就意味着无法取得登记,只能游离在登记之外而成为非法组织。从国外经验来看,目前世界上绝大多数国家采取的都是一元登记管理模式,即使是以往实行双重管理体制的日本,通过2006年的公益法人制度改革,也从二元登记管理模式转向了一元登记管理模式。

在我国,社会组织的登记采取的是颇具特色的双重分级分类管理体制依法进行登记是社会组织成立和开展活动的前提。该体制的产生源于计划经济时代的特征和需要,体现了政府了对社会生活的过度干预以及社会组织自身发展的羸弱。随着计划经济的解体和社会主义市场经济的发展,民间组织越来越多地出现在社会生活的各个方面,成为公民进行社会参与的基本组织形式,并且在公共政策领域,正发挥着承担政府职能转移后非政府组织的公共行政的优势。这时候继续沿用计划经济条件下的登记许可制度显然已经过时。从国内情况看,由于双重管理体制的弊端日益突显,改革的呼声日渐高涨,一些地方在悄然试点。各地的改革创新都是以改革单一登记制度来降低社会组织登记注册的门槛,促进社会组织的发展为目标。

2、我国登记改革新趋势

1)一元登记——以广东、深圳改革为例

一元登记管理模式是指社会组织的登记管理由一个部门统一执行。深圳市实施一元登记管理模式的改革采取了分段、分领域的“半步”策略。从2004年起选择敏感度较低、风险较小的行业协会作为突破口,改革行业协会记管理体制,取消业务主管部门而试行民政部门的直接登记制度,并在取得经验的基础上逐步扩大领域,探索社组织由民政部门统一登记的一元登记管理模式。此后2008年9月,深圳将工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织直接由民政部门登记,在今年新近出台的改革政策中,这一直接登记的范围又扩增了社会服务类、文娱类、科技类、体育类和生态环境类等5类,使有8类社会组织实现直接登记。

一元登记改革最彻底的是广东,广东全省从2006年开始,从行业协会、商会民间化改革起步,经过在综合配套改革中签订部省、部市合作协议,民政部下放登记管理权限推动广东社会组织登记管理体制改革的步伐。2012年7月1日起,除特别规定外,广东将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位,社会组织可直接向民政部门申请成立,无须业务主管单位前置审批。

2)新二元登记——以北京改革为例

新二元登记管理模式是指由相对集中的业务主管单位和登记管理机关共同行使对社会组织的监督管理职能。它的主要特点是在原有的双重管理体制的基础上,将分散的业务主管单位进行适当集中。2009年,北京市政府在北京市社会建设“1+4”系列文件里提出:构建枢纽型社会组织工作体系,由枢纽型社会组织承担业务主管单位职能,即构建枢纽型社会组织为业务主管单位和市社会团体管理办公室为登记管理机关的新二元登记管理模式。新二元登记模式没有突破传统的双重登记模式,是一种温和的改良尝试。但为社会组织找寻业务主管部门提供了相应的便捷,降低了社会组织登记的难度。

3)三元登记——以上海改革为例

三元登记管理模式是指在原登记管理部门和业务主管单位的双重管理体制的基础上,成立另一个专门机构,共同行使对社会组织的管理职能。上海市的改革以行业协会为突破口,2002年成立了上海市行业协会发展署,将行业协会的双重管理体制改为由登记管理部门,业务主管部门和行业协会发展署双方共同负责的机制,分别承担不同的职能。接着从行业协会向其他领域推广,于2004年通过对行业协会发展署的合并改组新成立了上海市社会服务局。至此正式拉开了上海市社会组织登记三元登记管理模式的序幕。

无论何种模式下,法人登记作为一种必要的管理手段被大多数国家所采用,但对于这道关口的宽严程度不同国家表现出了不同的态度。对于我国而言,一元登记管理模式是未来我国社会组织登记管理体制改革的重点所在,这也是我市今后推行社会组织制度创新的根基所在。我市于今年7月1日正式放开了社会组织的登记,全面实行直接登记。但一元登记管理模式所需的相关配套的监管和培育制度还不成熟。我们需要进一步深化社会组织登记管理制度,细化登记管理中的细节问题,统一登记标准。尤其是放松登记后,如何既能做到依法行政,又准确执行国家政策,成为登记机关急需研究的问题。

(三)社会组织的政府监管体系 

社会组织的监管体制是指一个国家通过立法的方法对社会组织进行的制度化管理、控制和协调的整个体系。我国由于长期实行严格的社会组织登记许可主义,在社会组织监督体系的构建上一直处于疲软的状态,由于实行严格的登记条件限制,反倒放松了登记之后的监督,“重登记、轻监督”理念指导下导致监督工作形同虚设。而当社会组织的登记放开之后,社会组织会迅速发展,监管问题成了令人担忧的问题。我市在对社会组织的登记采取了 “宽入”政策之后也面临着如何“严管”的问题 这些珠三角各地亟待破解的共性难题,也考验着各级政府的管理智慧。发达国家在这一方面积累了一些有益经验,我们应该有选择地借鉴并进行吸收和转化。

从各国的经验来看,对社会组织的政府监管所涉及的往往不止一个部门,通常需要构建一个主体多元的监管体系。各国都比较重视通过登记管理、税收、审计、检察、司法等多个部门形成依法监管社会组织的合力。但因各国情况不一样,主要监管模式还是存在差别。我们可以通过对几个典型国家的分析来获取相应的信息。

1、政府部门主管制

即由对应的政府主管部门来管理相关的社会组织。这种管理体制以日本和新加坡为代表。本的做法是由业务主管机关负责日常监管,通过年度报告制度、现场检查制度、行政处罚等进行日常监管。此外,为了减少各主管机关之间对社会组织进行管理的差异性,总理府设立由各省、厅公益法人行政负责官员参与组成的“公益法人监督事务联络协议会”,它所制定的协议传达至各都道府县进行实施。 新加坡的社团登记机关设有政府内务部,称为“社团注册官”,充分发挥社团注册管理机构的监管作用,由社团注册管理机构负责社团的登记和日常管理,为保证社团履行公布信息、提交所得税申报表等责任而拥有对社团的检查权、调查权和处罚权。

2、政府部门共同管理制

即由政府几个部门共同管理利组织的一种管理体制,以加拿大为代表。在加拿大,管理社会组织的政府部门主要有三个,一是消费者商业事务部,主要负责社会组织的成立和注销登记,督促社会组织提交年度报告以及处理非营利组织进行的违反其宗旨的活动等二是税务局,主要负责依据税法决定社会组织的免税登记等的使用等三是国内事务部,该部公民事务司下设的义务活动处,主要负责向社会组织提供包括经费在内的各种服务,同时也负责协调社会组织与政府各部门的关系。

3、政府和司法部门合作制

此种体制主张合行政机关和司法机关之力对社会组织进行监管。主要代表国家为美国。美国主要依靠行政机关和司法机关等多个部门进行对社会组织的相应监管。因为凡是要取得法人资格的社会组织均为取得税务优惠,其优惠资格的标准是社会活动的非营利性。因而以税收管理为重点,税务机关通过财务报告、信息公开、财务抽查等途径,对社会组织的免税资格进行认定和更新,如果发现被抽查组织存在问题,将依据具体情况采取罚款、取消免税资格等处罚措施对组织存在的问题做出处理。而负责法人登记管理的州务卿办公室可以就《美国非营利法人示范法》中规定的事项以行政手段解散社会组织法人。州首席检察官通过调查、审计等方式对社会组织的财产进行监督,就社会组织的 违法问题以国家公诉人的身份提起诉讼等。

4、专门机关监管

此种体制下通过设立专门的负责机关来对社会组织进行监管。以英国为代表国家。英国慈善委员会是直接向议会负责的免税慈善组织的独立监管机构。慈善委员会通过年度报表制度、审计与独立财务检查制度、公益募捐管理制度、访问制度、质询调查制度等手段,负责对慈善组织的日常监管。英国慈善委员会对民间组织的监督管理主要采取分类监管的方式,依据规模采取不同的监管模式,大致分为四个层次。(1)年收入在1000英镑一些的小慈善组织,不予注册登记,没有年度审查或监管,但是在接到公众对组织违法行为的举报时候,仍然有调查了解的权力;(2)年收入在1000-1万英镑慈善组织,应当注册登记,每年提交年度报告;(3)年收入在1万-1千万英镑的慈善组织,应当组成登记,每年提交年度报告,包括财务及活动的明细;(4)年收入在1千万英镑以上的慈善组织,不仅应单注册登记,进行详细的年度检查,慈善委员会还可能在平时随时进行了解和访问。可见,慈善委员会重点监管的是大型的慈善组织。

从以上分析来看,西方国家中政府对社会组织的监管主要集中在两个方面,一是登记注册管理,二是税收财务方面的监督,而在社会组织的日常活动方面则干预较少,只是做一些原则性的规定,给予了社会组织较大的活动空间,增强其自主性,在提供公共服务方面有更多的选择权。值得注意的是,这些国家都很重视发挥税收、审计、检查、司法等部门的力量,通过多部门合作进行联合监管。

除了依靠政府监督,西方国家还重视社会组织的社会监督力量。社会组织社会监督问题的关注始于上世纪90年代初期。美国、英国、日本、菲律宾、印度等国家先后建立了若干半官方或民间的中介性或学术性监督机构,采取定量结合定性的指标体系,定期或不定期的对非政府组织进行包括绩效、项目、组织管理和综合能力等在内的各类评估。通过这种间接管理机制,形成了有效的社会化监督,成为了政府加强社会组织监督管理的重要辅助手段。以美国为例,其第三方评估机构多由美国的社会组织自愿联合而成的,如国家慈善信息局、美国基金会联合会、美国全国非营利机构董事会中心等。他们的主要功能是提供信息和咨询,组织会议,制定标准并审议,出版报告等,以增进非政府组织的公开性和透明度,保持非政府组织的健康发展。他们虽然都是独立的第三方机构,但美国的社会组织都自愿服从其间接的管理,政府、媒体、投资人都经常使用他们的报告。美国形成了对社会组织的五道防线:政府监督、独立的第三方评估、同行的互律、媒体与民众的监督和非政府组织,这五道防线各司其职、各有其用,共同对非政府组织的行为从不同的重点进行监督,形成了对社会组织监督的立体防线。

从西方国家社会组织监督的实践来看,已经初步形成了政府、社会积极作为,非政府组织注重自我约束的综合体系,多元化的监管体系对非政府组织的监督管理十分有效。

反观我市社会组织的监督体系,我们存在多种监督主体,但各种力量所起的实际作用并不如预期,并且各种监督力量之间没有形成一个缜密的体系。因此,我市进行社会组织监管改革的重点很明确,应该是由重行政命令的硬性管理转为“寓管理于服务之中”的柔性化管理,建立适合社会组织特性的监管模式形成统一的监管标准。在我们的调研中,有33.3%社会组织也表达了这种期望。(见表4-1)作为一种对组织监管模式的探索,政府主导下的多元共治意指在我国当前的环境下,对社会的监督治理应以政府为主导,通过政府本身对社会组织的规制和政府对各种社会监督资源的整合、协调,最终形成政府、社会的监督与社会组织自我治理相结合、多个监督主体共同协调运作的格局。

 

 

4-1:您认为对社会组织的监管执法,合理的主体是?

民政部门

41.0%

重要的不是监管主体,而是统一的监管标准

33.3%

成立专门的社会组织管理部门

12.8%

具体业务主管或指导部门

8.5%

政府部门的联合监管

4.3%

(四)社会组织的社会信用体系 

公益性、志愿性是社会组织的基本特征,社会信用对于社会组织而言无异于其生命。但因我国的社会组织处于初级发展阶段,一些社会组织甚至已经跌入公信力的泥沼“头两年在死撑,过了两年就撑死”等言论正在社会流传,公众要求其财务透明的呼声也日益响亮,“作秀”、“政绩工程”等词汇亦开始与某些社会组织发生关系。很多社会组织的透明度不高,制约了自身的发展,其财务数据、管理团队、项目成效等信息,外界并不很清楚,而这些恰恰是竞争和保留会员、吸引志愿者资源以及赢得捐赠者信任的最为重要的因素。

1、信息披露机制

社会组织必须向社会公开其财务、活动、管理等信息信息公开是社会组织主动承担社会问责的体现,除了根据政府规章要求公开必要信息和内容之外,社会组织还应选择多种途径向社会公开自己的相关信息,以提高社会组织的信息透明度与公众认可度。充分的信息披露对于社会组织吸纳会员和志愿者资源以及募集资金从长远来看都是有着积极作用的。广东省已经明确建立社会组织信息披露平台的意见。《深圳经济特区社会建设促进条例》首次提出建立社会组织信息披露平台,并明确了资金公开是社会组织公信力的保障,进一步提出社会组织接受境内外捐赠、资助的,应当依法向社会公开。深圳市最新发布《关于进一步推进社会组织改革发展的意见》中提出2013年,深圳市社会组织100%进入社会组织信息披露平台,基本形成社会组织诚信体系。到2015年,通过第三方机构完成对重点领域社会组织的全面评估

2、社会组织审计制度

审计是在财产所有权与经营管理权相分离以及多层次经营管理分权体制所形成的经济责任关系下,基于经济监督的需要而产生和发展起来的。通过审计,可以为确认或解除责任者所负经济责任提供重要依据。社会组织开展接受捐赠款物的审计,是政府监管工作不可分割的一部分,通过政府专项审计,能够促进捐赠款物规范管理、及时安排拨付和合规有效使用,真正造福于社会公众;同时,这也是消除捐赠各方顾虑、保障推动社会捐赠工作持续深入进行的重要组成部分。此外,对社会组织接受捐赠的钱款审计有利于监督社会组织对所得税扣税凭证的捐赠凭据的发放,确保捐赠人合法权益和国家的税收利益,同时能有效提升社会组织的公信力,促进建立健全捐赠款物管理制度,将捐助者的心愿落到实处。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

五、中山市创新社会组织管理体制的制约因素

中山市社会组织发展整体上处于初级阶段,从总量、质量和结构上来说都有待进一步发展。目前,在培育社会组织发展以及促进社会组织规范化管理方面还存在着诸多制约因素。

(一)缺乏培育社会组织的核心抓手 

目前,各地在培育社会组织方面各有其核心抓手,如深圳、上海、东莞等地都在公益创投、社会组织孵化、职能转移背景下的政府购买等领域不断实践和发展,促进了社会领域的繁荣与发展。而中山市目前在培育社会组织方面还缺乏核心抓手。

1、政府职能转移面临既得利益者的阻碍

行政审批制度改革背景下的政府职能转移,涉及财政、民政及众多职能部门,其中权力与利益的博弈,政府部门及其人员担心职能被弱化危及部门和岗位的存在,这无疑大大增加了改革推进难度。在此背景下,虽然历经五次行政审批改革,调查组对社会组织的问卷调查显示,认为中山市政府职能转移力度大或比较大的社会组织只分别占到2.6%和12.9%,一共才占到15.5%(见图5-1)。而表示承接过政府职能转移的社会组织只占到9%(见图5-2)。另据问卷调查所示,社会组织认为其发展的制约因素中,有关职能部门授权不足排在资金短缺之后的第二位,占到44.1%(见图5-3)。由此可见,一方面是社会组织承接政府职能转移的需求,另一方面是授权不足,两者之间的矛盾还是比较突出的。

 

5-1 社会组织对中山市政府职能转移力度的评价

 

5-2 中山市社会组织与政府的合作情况

2、社会组织承接政府职能转移的力量有限

政府自上而下推动职能转移和下放,政府购买社会服务的意识也开始觉醒和明确,但在开展政府购买服务的过程中,经常出现这样的困境:即政府的选择非常有限,竞争难以充分开展,服务的数量和质量就难以保障。调查组对一家5A级的社会组织进行访谈,负责人也坦言真要其承接相关政府职能,其在人力、信息系统配套等方面目前都无法满足承接要求。鉴于这样的情况,政府往往因对社会组织不够信任而未能将职能转移出来。

3、孵化和公益创投开展滞后

中山市社会组织孵化基地因场所未落实,至今搁置未能建立,与之相配套的孵化方案也未成形。而中山市开展公益创投还未有具体计划。在导入孵化和公益创投这两大公益平台的过程中,支持性的社会组织将起到非常重要的作用,即通过社会组织发展社会组织。但目前,中山市支持性社会组织的培育与发展也未被提上日程,即便要上马孵化和公益创投,也缺少有实力的本土社会组织的支持。

(二)政府投入明显不足 

中山市政府有扶持投入计划但未落实。没有政府实质性的资金支持和引导,社会组织的培育无从落地,其他的机制创新也很难奏效。前文已提到中山市社会组织孵化和专项资金等都有提上日程但都未明确落实。政府购买社会服务的资金、政府建立社会组织孵化基地的资金以及其他扶持资金还未能纳入公共财政预算。本课题组对中山市几家社会组织的访谈调查显示,即便是5A级的社会组织,都普遍感觉经费比较紧张。而根据问卷调查结果显示,70%的社会组织认为资金紧张阻碍其发挥社会管理和提供公共服务,是所占比例最高的一项(见图5-3)。

 

5-3 中山市社会组织发展的障碍因素

(三)备案登记制尚不完善 

1、法律法规缺位及体制不完善 

对于社会组织的管理我国目前没有统一的登记立法。社会组织当前的规范性文件存在法律位阶不高(已经颁布的三个《条例》和部分省市配套的登记管理办法都是属于行政法规或者行政规章),行政规章的特殊性容易造成登记标准不统一,与工商管理部门的企业注册登记相比缺乏系统化和条理化的制度,由于缺乏较强的操作性不利于登记人员的操作,直接降低了登记工作的效率也增加了登记人员的登记风险。因为除了已经颁布的三个条例,国家政策、上级机关文件以及据此由登记机关制定的内部文件都是登记审批的重要依据,但是,一旦产生纠纷而进入行政诉讼,根据现行的法律制度规定,其无法成为法院审判案件适用的依据而在司法程序中失效,由此产生的行政责任给登记工作带来了风险和不确定因素,增加了登记管理机关在开展登记工作的顾虑,也无法提高创新登记管理体制的热情。

2、登记审查标准模糊

对于社会组织登记管理机关在进行社会组织登记时的审查到底是形式审查还是实质审查?众多需要审查的事项中哪些审查是形式审查,哪些审查是实质审查?如果是实质审查,实质审查达到何种标准才算尽到了审慎审查的义务,目前法律并没有进行明确。形式审查是指登记机关只审查申请人提供的材料限于数量上的齐全性和形式上的合法性,而通过签订责任书由申请人对所提交的材料的真实性负责。实质审查是在形式审查基础上,对申请登记人提交的申请文件、证件是否真实、有效、合法、完整,是否符合国家法律、法规和政策规定等审查责任。一旦因登记机关没有尽到审慎义务导致对不符合条件的组织进行错误登记或者错误登记的社会组织开展违法活动,相关机关及人员须承担相应的法律责任。目前,由于登记审查标准的不明确,导致登记管理机关法律责任关系不清,登记管理机关对此存在登记顾虑。我们在与本市民政登记机关的工作人员座谈中证实了这一担忧。民政部门的工作人员指出,因登记问题一旦发生纠纷,由于规定不够明确可能导致登记机关难逃其责,会严重制约登记机关的登记管理工作的发展和完善。

3、登记门槛对草根组织仍偏高

与广东省政府提出的社会组织人均占有率相比,我市还远低于这一标准。社会组织的短缺不仅阻碍了社会管理的创新,而且也不利于政府职能的转变。政府转变职能的核心,就是要把“全能政府”变成“有限政府”。政府一定要把那些不该管、管不了实际上也管不好的事情交给市场和社会组织。可是,真正能够“接棒”的社会组织也少而又少。而那些没有经过登记的草根组织根本不具备存在的合法性又如何谈承担政府的转移。我们调研和走访中还发现许多未登记的社区服务性或娱乐性社会组织,他们没有长远的组织目标,也无固定场地、无章程或无规范章程、无财务管理制度,无专职工作人员,但此类社会组织却都往往具有有着较高的志愿性、自发性和较好的民众基础和社会需求。这些未登记的社会组织活跃在基层社区,丰富了基层社会的文化生活,融入了居民的生活当中,却因为登记门槛的问题,一直没有合法的身份,成为了游离在制度之外的草根组织。造成此种现状有两个制度壁垒,一是双重管理体制,二是登记条件限制。对于因找不到业务主管部门导致不能注册问题,广东省已经通过放开直接登记范围解决。登记条件虽然有一定程度的降低,但是对于草根组织来说还是一道难以跨越的障碍。对组织登记时条件是否苛刻的问题,我们通过调查发现有53.0%组织选择了一般,选择比较容易的只有18.8%,选择比较苛刻的有15.4%。(见图5-4)。从整体来上来看,我市的社会组织登记条件不在容易的范围内。而我们此次调研的对象都是已经经过登记机关登记注册的,相对于没有经过登记的草根组织而言,自然对条件苛刻的接受程度更高一些。调查结果还显示其中位于高门槛前三位的分别是登记程序、场地、注册资金(表5-1)。参与调查的社会组织分别选择把这三项视为应该降低的门槛。

 

5-4 组织在登记时,条件是否苛刻?

5-1  从登记角度看,您认为应从哪些角度降低门槛?(多选)

无所谓

7.7%

简化登记程序

76.1%

降低场地要求

28.2%

降低注册资金标准

21.4%

降低会员数量标准

19.7%

降低工作人员数量要求

18.8%

其他方面

5.1%

4、人才队伍建设不到位

登记管理机关在民间组织申请登记、年检、重大活动报批、备案事项变更以及注销登记等程序中承担着大量的工作,需要一个庞大的民间组织管理系统和人、财、物的支撑。目前,我市社会组织管理力量严重不足,而全市有1571家民间组织都要管理, 顾得了登记注册,顾得了培育发展;顾得了培育发展,顾不了执法调研。登记管理力量的不足,不但使登记工作人员疲于应付日常工作,也使得民间组织的登记管理很难一一到位,将会导致各种矛盾的发生,甚至引发各种行政危机。

当前,社会舆论和各级政府都将过重的风险以及责任施加给登记机关,使之承担着“难以承受之重”,不利于登记工作的健康发展。必须认识到,严格的主体资格准入与完善的监督管理体系,是引导社会组织健康发展的两翼,二者相辅相成,缺一不可。静态的登记审查,必须与动态的监管机制相配合,才能从根本上完善登记工作。

(四)监管机制不健全

1、社会组织监管的指导思想存在偏差

社会组织监管的指导思想是指贯穿于整个监管过程中的理念、思维方式和行为习惯。在我国特定的文化背景和传统习惯下,政府重管理、轻服务,对于社会组织的信任度不高,对于社会组织的快速发展存在一定消极抵触心理。调查显示,在社会组织与业务主管单位的关系中,有81.2%是检查监督,还有16.2%是为社会组织推荐领导人(表5-2)。可见日常管理过程中,还是较多地使用行政手段去干预社会组织的内部管理,强调政府对社会组织的控制和约束。而对社会组织的引导和培育则显得不足。有关部门对社会组织监管指导思存在偏差,注重行政执法和检查监督,忽视为社会组织发展提供必要的服务,创造良好的发展环境;为社会组织的发展制造了一定的障碍和制约着社会组织的成长壮大。

5-2:目前,贵组织与业务指导(主管单位)属于以下哪种关系?(多选)

检查监督相关业务工作

81.2%

出席会议

38.5%

为本组织提供办公用房

34.2%

推荐领导人

16.2%

向本组织购买服务

13.7%

其他关系

4.3%

2、监管内容和标准不统一

目前,对社会组织监督的内容不统一,社会组织对此的认识也各异。对于年检和财务审查作为监督内容的必要性,在我们的调查中分别有55.9%53.4%的社会组织表示认同,而在诚信评估、登记评估、信息公开和捐款物资使用情况监管方面也有相当高比例的支持(表5-3)。但年检内容仅限于是否依法办事、内部制度建设情况、业务活动、财务管理和业务收支、办公场所、专职人员和组织机构等一般性情况的了解,并没有细化、明确年检的标准,使社会组织的行为有可资借鉴的标准和尺度,导致一些社会组织可以打政策的“擦边球”,进行不当甚至违规操作,如不按照章程规定的公益范围开展活动,不按捐赠者意愿使用资金,有的基金会甚至成了企业内设机构,财务不独立,捐赠给基金会的资金变成企业困难时候的周转金。此外,年检内容都是由社会组织自行申报,没有独立的社会中介机构进行鉴定和评估,很有可能导致内容的失真,年检因而流于形式。

5-3:您认为哪些方面是政府有必要对社会组织进行监督的?(多选)

年检

55.9%

财务审查

53.4%

诚信评估

48.3%

等级评估

42.4%

信息公示

38.1%

捐款物资使用情况监管

38.1%

其他方面

1.7%

3、监管方式较单一且机制不够灵活

对比西方国家的监督机制,我国的监督机制过分强调了政府的作用,忽略对其他监督力量的引入,导致监管方式单一。同时由于政府自身机制和指导思想的错位,现行的监管机制不够灵活,严重束缚了社会组织的发展及运作。在这种体制下社会组织会逐步丧失了自身应当具备的社会自治性,使得这一社会机制最重要的载体形同虚设。如果刻板的监管体制不改革,最终将会使社会组织作为弥补市场机制和国家机制的本原功能消失殆尽,这无疑是一个同社会发展相左的结局,也违背了我们对社会组织进行监管的本质目的。

4、监管部门多头且无合理分工

从《社会团体登记管理条例》等有关法规中可看出,民政部门、业务主管部门、财政部门、审计机关都是社会组织的官方监督部门。由此可见,政府对社会组织的监督主体比较多且庞杂。并且社会组织执法监督领导机制和执法领导体系尚未建立健全,全社会组织管理工作缺乏一个强有力领导机构牵头。与其他执法部门在社会上影响力相比,部分群众甚至政府部门对社会组织执法监督工作还很不了解、也不配合。同时这种监管机构叠床架屋、职能分化不清的现状,造成了名为多重监管实为多重缺位的结果,这不仅严重制约了社会组织自主性的发挥,而且极大影响了监管绩效。

5、社会组织监管机构发展相对滞后

监管机构缺乏基本的威慑力和必要的执法权力我们熟知的公安、工商等执法部门相比,民政部门对社会组织的监管缺乏基本的威慑力和必要的执法权力。对于违法的社会组织,社会组织执法机构没有场所检查权、账户检查权,导致执法难度大、执法效率低下同时,民政部门可适用的行政处罚手段单一、惩戒效力微弱,导致惩罚力度不够。

(五)社会信任度不高

社会信任是社会组织生存发展的重要来源,但据调查组问卷调查显示,33.9%的社会组织认为缺乏社会支持和配合导致其发展受到限制。

1、受资金、人才限制无法提升社会影响力

如上所述,资金是社会组织发展最大的制约因素。在资金不足的情况下,社会组织难以聘用到合适数量和一定水平的专职人员。调查组访谈调查的一家5A级行业协会,就只有5个专职人员,其秘书长深感缺少骨干和可以担任秘书长职位的继任者。在缺钱少人的状况下,社会组织难以向会员单位提供有价服务,在会员中难以形成大的影响力。

此外,社会组织向外部筹集社会资源的能力也非常有限,很少接受会员单位以外的的资助捐款,大部分经费来源单一。还有一些社团类和文娱类的社会组织,由于缺乏经费,很多没有得到足够的场地,无法进行有效的日常管理,无法开展正常的活动。这些社会组织逐渐被边缘化,难以发挥其应有的社会作用。还有些自娱自乐的互益性社会组织,完全靠政府提供的开办扶植资金,资金用完后,基本上就销声匿迹了。鉴于以上社会组织发育不成熟的状况,社会组织在获得社会影响力和社会支持方面就显得比较弱,社会信任度不高直接导致社会组织的活动开展成本更高,吸引人才、志愿者资源和社会捐赠更难。接受问卷调查的社会组织有33.9%的认为缺乏社会的支持和配合是社会组织发展的重要障碍(见图5-3)。

2、系统的社会组织评估难以开展

中山市目前只评估了82家社会组织,为这些社会组织建立了评级机制。但因政策执行难的问题,其他社会组织的评估工作难以在短期内完成。此外,基于政府职能转移和政府购买的相关评估也未能有效开展,因此,政府部门和公众难以获得关于社会组织的全面的信息。其实,社会组织自身也是希望获得公正的评估的,以方便将组织的客观信息披露给公众,其中反对者只占到了4.3%的比例,而支持者占到了53.9%的比例(见图5-6)。

 

5-6 中山市社会组织对独立第三方机构开展对其评估的态度

3、乏统一的社会组织信息披露平台

据调查组问卷调查结果分析,所调查的社会组织中,向外披露财务信息的渠道还是比较多的,如直接向政府披露、利用所在社区或办公场所公告栏披露、利用自媒体等,也有定期披露。其中向政府披露占了绝大部分比重,达到76.1%(见图5-7)。但存在的问题是缺少一个统一的信息披露平台,信息比较分散,对于披露的具体内容和频率等也缺乏有效的约束机制。

 

5-7 中山市社会组织向外披露财务信息的方式

 

 

 

 

 

 

六、中山市创新社会组织管理体制的建议

自治精神是社会组织发展的内在驱动力政策取向是影响社会组织发展的外在因素,政府对社会组织的培育与扶持政策可以在短时间促进社会组织的发展但伙伴关系的形成还有赖于政府从培育与扶持政策转向引导

(一)为培育社会组织提供制度空间

伴随行政审批制度改革和社会组织的不断发展壮大,越来越多的微观政府职能转移给社会组织承担,服务型政府的发展目标更进一步的同时,也为社会组织释放出巨大的生存和发展空间;其中,工商经济类的社会组织是其中最主要的受益者,如行业协会在政府职能转移过程中赋予部分行业管理权,包括规章制定权、行业许可权、行业认证权、行业标准的制定与实施权等。

1、梳理出社会组织已承接的政府职能目录

将中山市多轮行政审批制度改革后转移给相关社会组织承担的行政审批事项,以及政府部门通过其他方式和渠道如协议委托、授权、政府购买等转移给社会组织的职能事项进行梳理,整理出目录,并将此目录与后续市编办新一轮政府职能转移目录进行合并,作为制定《政府向社会组织购买服务目录》的大前提。通过招投标方式进行的政府购买,是以竞争为基础的。所以,不管是新列出的政府职能还是原来已经由社会组织承担的职能,都可以在承担主体上引入竞争机制,即原来承担了转移职能的社会组织并不必然就一直承担下去,可以由其他社会组织通过政府购买的方式与之共同竞争,确保社会组织能高效、低成本地向企业和公众提供高质量的社会服务。

2、全力制定和落实“三大目录”

中山市已经明确《行政审批制度改革目录》《政府向社会组织购买服务目录》2012年年底出炉明确取消、转移、下放、保留的行政职能,同时明确政府向社会组织购买的事项。这两大目录的制定都带有浓厚的至上而下改革的色彩,少了社会组织的互动。针对此问题,市民政局应该就“中山市社会组织能够并希望承接的政府职能”以及“社会组织能够提供的社会服务”开展全面的调查工作进行摸底,以自下而上传递来自社会组织关于政府职能转移和政府购买社会服务的信息,以实现跟自上而下制定的《行政审批制度改革目录》《政府向社会组织购买服务目录》的有效对接,防止该转移和下放的职能没有转移和下放,也防止转移和下放出来的职能没有合适的社会组织来承担,同时,也能发掘一些政府目前未能提供但社会组织能予以提供的社会服务。如果在目录制定环节政府与社会组织有良好的互动,那么,中山组织市直各部门按照这两个目录落实改革事项,在2013年第一季度基本完成本单位行政审批制度改革的目标将更容易达成此外,这两大目录制定出来之后,要在公示的基础上予以落实。

在以上“两大目录”的基础上,第三大目录也需制定,即由市民政局制定出《具备承接政府职能的社会组织目录》。此目录的制定必须建立在对社会组织的评估评级基础之上。获得3A以上评估等级的社会组织,可以优先接受政府职能转移,可以优先获得政府购买服务。该目录首先应该包含3A以上评估等级的社会组织。但是,中山市的公益慈善类社会组织和社区社会组织发展比较滞后,对于有较好管理团队和项目的又达不到3A评估等级的社会组织,尤其是社会工作服务中心这样的组织,不能完全排除在承接政府职能的范围之外,以体现优先发展公益慈善类社会组织和社区社会组织的发展思路。

3、定期审核,防止社会组织成“二政府”

社会组织有没有很好地承接好政府转移和下放的职能,应由独立第三方机构分析和审核社会组织承接政府转移职能的具体管理状况,为决定是否继续由该社会组织承担或纳入后续政府向社会组织购买服务目录提供依据,同时也为后续政府职能转移给社会组织承担提供借鉴和参考。有一种代表性的观点认为,社会组织承接了政府职能,掌管了审批职权,有蜕变成低效率、低回应的准行政组织的可能。建立定期审核机制有利于防范这一可能,确保社会组织的公益性和回应性。

4、继续突破和推动“一业一会”的限制

2006 年起,广东省即确认坚持鼓励行业协会做大做强的同时,适当引入公平竞争机制,突破行业协会、商会“一业一会”限制。但在实际运行过程中,“一业一会”是实际状态,竞争机制的引入往往受到既得利益者的极力阻挠。在缺少竞争的状态下,政府在职能转移的过程就是从垄断地位的行政或事业单位到垄断地位的社会组织。

(二)构建公益招投标竞争平台

政府购买服务是指政府为了履行服务公众的职责,通过政府财政向各类社会服务机构支付费用,用以购买其以契约方式提供的、由政府界定种类和品质的全部或部分公共服务,是一种“政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现”的政府公共服务的供给方式。政府购买是政府培育社会组织和加强社会建设的基础,也是政府的重要职责;无论是西方发达国家,还是香港、新加坡等东方国家和地区,都建立了政府购买社会服务的具体机制。

1、细化政府购买服务目录

首先,《政府向社会组织购买服务目录》既要有政府政策导向又要具有开放性。目录应该包括两块内容:第一块,政府指定的社会服务,主要是政府转移给社会组织的部分职能以及根据社会经济发展需要所明确的,社会组织通过投标竞争的形式承接政府转移出来的社会服务,为政府指定的目标群体提供相应的服务。第二块,从社会组织处购买的政府目前还没有提供的服务,此目录来源的获取必须保持社会组织购买服务目录制定的开放性。随着社会组织的不断发展,其将会更加熟悉和了解目标社会群体的特点和需求,结合自身的专业性,将开发出更多更具特色的社会服务项目,并主动申请将之列入购买服务目录。如此,政府在规划购买服务时,可以根据社会公众的需求,不断修订原有政府购买服务的项目并帮助政府不断丰富购买服务的内容,这也充分体现了政府购买对目标群体的回应性。当然,政府购买社会服务目录主要还是第一块,地方政府根据实际社会需求提出项目,面向社会组织进行项目招标;

其次,目录应该包含教育、公共卫生、扶贫、养老、残疾人服务、妇女权益、儿童、外来人员融入、社区发展和矫正、文化建设、城市规划、环保、保健、政策咨询等各个领域。

最后,要指定具体部门即原来承担此公共服务的部门梳理公共服务的性质,同时对可承担此公共服务的社会组织的种类和资质能力进行评估和归类,为政府购买公共服务提供参考和依据。

2、结合本地情况制定购买服务计划

根据《政府向社会组织购买服务目录》所列举的服务项目和社会组织的具体情况,政府制定可行性年度购买计划,并将年度购买计划与财政预算挂钩。年度计划可以根据当前社会管理和宏观经济发展的具体状况和主要问题,规划社会服务的重点群体和领域,以形成政府购买社会服务的具体内容。年度购买计划也能有效地引导社会组织调整发展方向。

3、实行公益招投标,引入竞争机制

结合我市实际情况,公益招投标是实现政府购买社会服务以培育和促进社会组织发展的切实可行的方案。公益招投标是指政府将公益金资助项目的评审工作委托给第三方公益性组织,由其面向社会公开招标、投标,并将评审结果报民政局,由民政局实施审批的活动总称。公益招投标是对公益金资助项目评审方法的改革探索。在公益招投标这一平台上,各类社会组织主要是以其相应资质争取公共服务项目和政府的资助,而政府部门则按照相关法律法规选择公共服务的提供者并进行契约管理。据问卷调查显示,有46.6%的社会组织认为公益招投标方式会推动其发展(见图6-1)。

 

6-1 中山市社会组织认为能支持其发展的方式

1)政府和社会组织是一种平等的契约关系

政府购买社会服务的过程中,政府与社会组织是基于契约关系进行的合作,是一种平等主体关系而非上下级的隶属关系。社会组织根据契约的要求,独立自主地运作,提供相应的社会服务;而政府同样也是根据契约的内容向社会组织提供相应的资金,并对社会组织的服务过程和结果进行监督评价。

2)构建社会服务提供的竞争机制

政府购买社会服务,实际上是为社会组织提供了一个公平的社会服务市场平台。在这个市场平台上,市场需求就是由政府提出的购买服务的具体内容和要求,而为数众多的社会组织则是通过市场竞争的方式向政府进行投标,而政府则根据社会组织的专业性和效率状况来选择社会服务的承担者。

首先要制定合理的招标方式和程序,并明确购买服务的质量评定标准。将竞争机制引入政府购买服务的招标过程中,通过公平、公开和自由的竞争方式,选择最有效率的社会组织来提供政府所购买的社会公共服务。

其次,坚持透明公开原则。对于政府购买社会服务招标的购买内容、目标以及社会组织的准入资质等问题均应完全透明、公开。

在此平台上,高效的社会组织才有机会得到政府契约,而低效率的社会组织则会在竞争中逐步被淘汰。这就要求社会组织不断提高自身的专业化水平,树立自身的竞争优势。

4、建立监管和评估机制

政府作为社会服务的购买主体,不仅要在签约前对社会组织的服务项目进行科学的评估和审查,签约后更要对社会组织所提供的服务进行监督式评估,并可以根据评估结果决定是否要继续购买。相关部门要制定科学的评估体系和程序对社会组织的服务过程和效果进行评价,包括服务项目的执行标准、评估程序、验收激励办法,如在契约中约定好组织管理费占政府购买服务费用的比例等。

5、资金保障来源多元化

基于“费随事转”的原则,政府职能转移出来或社会组织提供的能满足社会需求的服务必须有充足的经费保障。据问卷调查显示,83.9%的社会组织希望获得政府提供的财政支持和项目经费以帮助其发展(见图6-2)。

 

6-2 中山市社会组织需要政府提供的支持

经费来源应该多元化,其一,就目前来看,福利彩票公益金是重要来源之一。可以确定每年从福利彩票公益金中提取一定的比例来用于政府购买。其二,市、镇区各部门在财政预算中列出专门类别用于向社会组织购买社会服务。其三,街道甚至居委会和村委会针对社会组织提供的社会服务建立专项资金。

6、社会组织自身要树立竞争意识

目前,无论是官方色彩比较浓厚的社会组织还是民间自发形成的社会组织,在运营水平和竞争意识上都还比较落后,尚无法满足政府购买社会服务的要求。前者缺乏市场竞争意识,而后者在管理和人才上存在明显缺陷。各类社会组织自身应当树立政府购买社会服务的竞争意识,培育自身的竞争优势,并根据政府部门的招标要求、社会公众的服务需求以及其他社会组织的竞争行为,及时调整自身的竞争策略。

总之,政府购买社会服务作为政府在公共服务领域的职能转变的一项重要手段,将过去的政府直接提供公共服务转变为政府只出资购买,由各类社会组织来具体提供社会公共服务。政府购买社会服务通过引入竞争,采取“公开招标、合同运作、项目管理、评估兑现”的方式将社会服务外包给社会组织,能较好地优化社会服务的效率和质量,同时也为社会组织的发展提供了空间、资金和政策引导。大量实践证明,这种政社分工、契约服务的机制的确能够节约成本,提升质量,便于管理,容易问责。

(三)社会组织孵化与公益创投结合,孕育高水平社会组织 

1、孵化器为草根社会组织输血

对于社会组织,政府简单的资金支持并不能代替其自身成长必需的历练,有些社会组织正是在能力不足的情况下运营太多资金而陷入公信力危机。一个成功的社会组织孵化器,不仅要具备与孵化功能相匹配的硬件设备,更要有贯穿并服务于孵化全过程的软件设施,包括人才、队伍、能力、素质、制度、规范、措施等。据问卷调查显示,中山市社会组织对孵化器的需求还是比较高的,55.9%的社会组织认为孵化方式会推动其发展(见图6-1)。

1)孵化器通过明确定位培育满足特定社会需求的社会组织

社会组织孵化首先要明确孵化的对象和范围,也就是要有明确定位,如上海创新孵化园致力于解决残疾人就业、太原市社区社会组织服务中心致力于培育社会组织,不能因为孵化而孵化,缺少明确服务对象和范围的孵化器的建设无法发挥孵化真正的功能,变成“大而全”或“小而全”,最后只沦为硬件、场地的提供者。每个社会组织的孵化器依据其明确定位吸纳创新高效的公益项目及其社会组织进驻。

2)确保公共资金投入到位

社会组织孵化要提供专门的、集中的场地,并要对场地进行基本的装修、配置硬件设备和采购软件资源。这些前期的投入一般应由政府公共资金介入解决。一旦孵化器被政府批准,可以从福利彩票公益金、社会建设专项资金或财政预算等渠道对资金进行划拨和管理。

3)通过招投标方式引入第三方专业社会组织进行管理

首先,政府直接管理的方式在效率和效果上来说都很难保证,也不符合“政社分开”这一理念。因此,引入第三方专业机构对孵化器进行管理是通用方式。通过社会组织来发展社会组织,这一理念可以运用到社会组织孵化过程中来。其次,通过招投标方式引入管理方相对公平和有效。政府通过招投标的方式获得有资质、有能力、有创新意识的社会组织担任孵化器的委托管理方,由其向进驻的社会组织提供全方位的软件和硬件服务。而委托方式、直接授权方式与招投标方式相比缺少了竞争机制,在公平性和可选择性方面都要弱一些。

4)建立严格的准入机制

首先,要开展广泛的宣传,招募民间社会组织入驻孵化器,并要求申请孵化的社会组织要有实际具体的运作项目或项目创意。其次,工作人员对申请组织进行实地考察、访问,并根据收集到的资料对组织的情况进行梳理,作为初步评估,对申请的社会组织进行第一轮筛选。再次,召开专家评审会,对符合标准的组织进行评估与审核。专家评审会可以由孵化器委托管理方、第三方专家、对应层级的民政部门相关人员组成。

5)注重孵化管理创新

孵化器管理方要针对性地为进入的组织提供全面的、针对性的服务。首先,根据进入组织的实际情况,采用无偿或有偿租赁的方式为其提供合适面积的办公场地。其次,一般进入孵化器的组织大多实力较弱,存在资金不足的问题。管理方要引导组织通过各种渠道获取来自政府的资助、企业捐款和公众捐款或购买的资金。管理方要加强对孵化器及其入驻的社会组织及其运作项目的宣传,扩大知名度,并通过举办各种活动的方式吸纳各方资金。再次,促进入驻的社会组织之间的沟通,建立日常沟通机制。此外,为社会组织提供管理咨询,进行相关人力资源的培训。最后,要监控社会组织的成长,了解其存在的困难并帮助分析和解决。孵化器所提供的相关管理和服务正是社会组织发展所必须的,如调查组问卷调查所示,44.1%的社会组织希望获得运营场所,52.5%的社会组织希望得到祝福提供的必须的设备和物资,而55.1%的社会组织对于提供能提高组织能力的培训寄予希望。孵化器的综合创新管理在于满足和契合草根社会组织发展的实际需要。

6)建立退出机制

当进入孵化器的社会组织运行进入正轨,获得了生存和发展能力后,即要求这些组织迁出孵化器独立运作。在社会组织退出孵化器后可以对其开展系统的评估和评级。

2、强化公益创投的造血机能,催生创新机制

公益创投是把经济生活中的“风险投资”或“创业投资”的理念延伸到社会组织的培育发展之中通过与被资助者建立长期合作伙伴关系,为初创和中小型的社会组织提供包括综合性能力建设在内的创业及发展资助,对其实施建立在明确的业绩追踪、组织目标和工作进展评估基础上的捐助最终目的是培育发展具有创新性创意的优秀社会服务组织,有效满足和解决社会公共服务需求问题。公益创投不以赚钱为目的,是一种新型公益资本投入方式,是创新性整合政府、企业及社会组织力量和资源,有效解决社会问题的优化方式。社会组织接受企业的“创业投资”,借鉴企业管理理念经营运作,把企业的实践经验嫁接运用,把自身做大做强。企业借鉴“创投模式”,捐助公益事业,“授人以渔”的同时,通过为社会组织提供志愿服务提升员工投身公益事业热情,提升企业的社会责任感和良好形象。与传统的慈善家不同,风险投资家解决社会问题不是仅靠善心来签发支票,而是找到并帮助热心公益的优秀人才创建社会服务性组织,并担当起相应责任。政府出台相关政策、搭建相应平台,支持和引导公益创投规范有序、健康发展,优先培育公益慈善类、社区社会组织,充分发挥和运用企业、社会组织的优势作用,共同促进社会和谐与科学发展。

1)强化政府倡导和支持力度

公益创投不可能一蹴而就,持续的资金是维系其生存的根本政府应高度重视、积极倡导和大力支持公益创投

首先,政府可从社会建设专项资金、福利彩票公益金等划拨一定比例资金,作为扶持社会组织创业的启动资金,让社会组织创业就业者得到更多的政府资金、项目等扶持。

其次,政府为企业与社会组织合作牵线搭桥。政府应积极搭建宣传推介等服务平台,有计划地以论坛、洽谈、项目合作等形式,组织国内外大型基金会和企业领袖、学界与政府间的高层对话和互动合作,引进国外公益领域最先进的方法和最有效的实践,认真学习、借鉴并运用于支持公益创投和社会组织培育发展。加快建立完善政府、企业和社会组织有效衔接、互助合作、互动共赢的公益创投机制,共同推动社会组织培育和发展。

2)强化政策引导和制度完善

健全和完善相关政策规定,运用政策引导、政策优惠、税收减免、专项奖励等政策手段,鼓励和支持更多的企业、各类基金会投身于公益创投,让公益创投的投资者和社会组织的创业者享受更多更好的政策优惠和制度支持。

3)强化企业责任和自觉意识

通过政策激励、表彰奖励和宣传推介等多种形式,激发更多企业的社会责任,发动更多有社会责任的企业加入公益创投,共同打造规范、专业和可持续的社会组织培育发展平台。鼓励和支持企业与社会组织对接,寻求从“公益”立场出发创造新的“商业创新”商机,将企业经营理念运用于“社会创新”实践。特别是要使企业走出单纯捐款捐物,从被动到主动、从短期到可持续、从目的模糊到目标明确,从“兼济天下”的粗放公益行为到专注某一擅长的公益领域,使更多的企业在一些不断推进公益创新带头企业引领下,在公益领域发挥越来越大的作用。公益创投需要企业积极探索尝试以商业模式来运作社会组织,并将以此获取的收益投入新的项目运作。同时,从企业经营角度对社会组织输入包括资金、志愿者、战略规划、财务管理、品牌营销等各方面能力,使被支持的社会组织迅速成长,这是今后企业从事公益慈善的创新思路和优化途径。

4)强调公益创投的造血功能

有人将公益创投定义为“挖掘金字塔底层的财富”,而金字塔底层的范围是非常广泛的,也就是说公益创投机构投资的社会组织及其项目除了要能为公益创投机构带来一定的社会影响力之外,还需要获得一定的利润,形成利润与社会影响力共存的投资回报形式。以从向公益事业的完全输血转变为输血和造血机制的结合。公益创投机构最主要的投资方向都是提升弱势群体的生活质量,同时也能获得一定的利润回报。

这就需要公益创投机构审慎地选好项目。项目主要包括两类,一种是处于困境的社会组织,需要一个机会或一笔钱来完成其有公益价值的项目。另一种是社会组织已经发展得相对成熟,投资方给一个推动力,帮助它爬升。

就目前来看,中山市社会组织对于公益创投对其发展的推动作用的认识还是比较消极的。问卷调查结果显示,只有39%的社会组织认为这种方式会有利于其发展,这可能与社会组织对公益创投的了解不足有关。在这种状况下,中山市开展公益创投的方式最好是先能与公益招投标的政府购买和社会组织孵化方式进行结合,形成多元的社会公益平台。

3、创新政府购买+孵化+公益创投,形成社会公益平台

无论是以公益招投标为方式的政府购买还是社会组织孵化器还是公益创投,本质上都是促进社会组织发展的公益平台,只是支持的对象有异。三者的的有机结合才能孕育高水平的社会组织,同时形成社会组织培育的社会协同机制,政府的作用才能从扶持转向引导。这也是社会组织内在驱动力的重要体现,从而形成具备中国特色的社会组织培育发展长效机制。

1)建立和完善政府购买与公益创投的衔接整合机制

将公益创投纳入政府购买社会服务,即把支持公益创投与政府购买社会服务有机结合起来。其一,可以公益创投直接作为政府购买社会服务的重点项目,投入专项资金、提供专门场所和必要设备等支持公益创投。其二,将公益创投中有实力的获选项目在实施结束后推荐至公益招投标平台,直接参与政府购买的竞争。其三,政府购买和公益创投应进一步加强工作衔接,在相互学习,取长补短的基础上,进一步促进工作流程的规范化、科学化、标准化,使政府购买和公益创投进一步发展成为互融互通、共生共荣的社会公益平台。

2)公益创投助力孵化器

首先,通过更多的公益创投项目资助和模式创新,优先发展“社会组织孵化器”等“公益中的公益”机构,突破人力和资金资源限制,加快培育和发展更多更好的支持性社会组织。社会组织孵化器这样的支持性社会组织在职业化方面要求更高,通过公益创投方式发掘更多有志投身公益领域的“社会企业家”、“职业经理人”和“专业工作者”,形成各种资源整合聚合、各种力量互动共促的社会创新支持性体系和以社会责任为核心的公益创新文化。注重吸引和扶持海外留学人员、大学生投身于社会组织创业就业,这既可以改善社会组织人员结构,提高其专业水准,也能为留学人员和大学生创业就业提供更多的机遇。

其次,进入孵化器的社会组织及其项目可以优先成为公益创投的对象,将孵化和公益创投结合在一起。

3)整合政府购买、孵化和公益创投资金来源

福利彩票公益金、财政预算、镇区财政配套资金、专项社会组织扶持资金是三者的最主要来源。目前阶段,社会组织的培育资金主要还是来自公共资金,公共资金可以进行整合调配。

未来的发展趋势是社会组织的发展能整合到社会资金,形成资金来源的社会机制,促进政府资金与社会资金的有机配置。从而使公益招投标、社会组织孵化公益创投进一步发展成为集聚多元化公益资金、吸引多元化社会组织的社会公益平台。

(四)探索多元激励机制,支撑社会组织繁荣发展 

以政府职能转移为前提的公益招投标政府购买社会服务+社会组织孵化+公益创投,共同打造培育社会组织的社会公益平台。在此基础上,政府还要引入多元激励机制,以支撑社会组织繁荣发展。

1、以奖代拨设立专项奖励基金

奖励基金基于系统全面的评估体系之上,用于专门奖励优秀的社会组织或突出的社会组织项目和活动。政府可以考虑设立两大奖项:其一为综合成就奖,奖励在解决就业、满足社会需求、致力于社会领域治理创新的表现突出的社会组织;其二为突出活动奖,奖励社会组织开展的具体活动。据调查组问卷调查所示,62.7%的社会组织认为以奖代拨的方式是他们最认可的推进社会组织发展的方式(见图6-1)。

2、落实相关税收优惠政策

据调查组问卷调查所示,60.2%的社会组织认为落实相关税收优惠政策是推进社会组织发展的重要方式(见图6-1)。应当对社会组织制定不同于企业的、相对统一的税收优惠政策。第一,对不同类型社会组织减免的税种、幅度作出科学界定。目前阶段,应该只对向公益性组织实施捐赠的企业和个人给予税收优惠。所谓的公益性组织是指在法律允许的领域内,向不特定的多数人无偿或者以较优惠条件提供服务,从而使服务对象受益的社会组织。第二,针对公益慈善组织的捐赠税收优惠实行普惠制,甚至将未在民政局登记的社会组织也纳入到享受税收优惠的公益捐赠受赠主体范围内,使得个人和企业向未在民政部门登记的社会组织实施公益捐赠时也能依法获得税前扣除的税收优惠。这样既能提高捐赠方得捐赠热情,也能促进未在民政部门登记的社会组织可持续发展。第三,对社会组织从事的与组织宗旨高度相关的营利收入予以合理免税。同时为了保障社会组织的公益性质,可以规定社会组织全年从事与其宗旨不相关的营利活动的利润不得超过其全年总收入的一定比例,同时营利性收入除支付正常活动管理费用之外必须全部运用于符合社会组织宗旨的活动。第四,简化税收优惠减免程序,鼓励个人对公益慈善组织的捐赠。第五,扩大税收优惠的种类和范围,在目前以所得税优惠为主的基础上,在财产税、商品税、房产税、车船使用税、城镇使用税等方面也给予相当的税收优惠。第六,完善配套措施,制定合理、规范、高效的税收优惠申请、审批和监管程序,建立社会组织的票据制度。

3、制定和落实社会组织的系统的人力资源政策

政府应尽快制定出针对社会组织的人力资源管理政策,重点解决社会组织专职工作人员医疗、养老、失业等方面的社会保障问题,并争取形成相关政策加以监督落实。此外,还应进一步完善有关规定,落实社会组织人才的评价工作,制定社会组织负责人的评价标准,使社会组织专业技术人员和技能人才能够参加各类职称的评审和职业资格的考试。相关职能部门要根据不同情况明确社会组织人才职称及职业资格评定的申报程序,畅通申报渠道。从政策上促使社会组织工作人员职业化和专业化,在社会组织中建立一支稳定性强,凝聚力佳的队伍。另外,还要完善社会组织人力资源的社会服务体系。除了前文中所述及的建立社会组织人才信息库以方便人才柔性流动外,还需依托各地的公共就业和人才服务机构,为社会组织人力资源提供人事关系委托管理、人事档案存放、社会保险、人才交流、就业服务、职称评定、技能鉴定、信息咨询等服务。

 

 

 

(五)以全面信息公开为目标,推进社会组织诚信体系建设 

1、建立社会组织财务监督机制

针对财务透明已成为当前公益领域最为关注问题的实际,建立社会组织财务监督机制,开发或引入适于社会组织使用的财务软件系统,统一建立和推行社会组织的财务管理和监督标准,有针对性进行相关业务培训,通过财务监督推进和完善社会组织监管。相关主管部门应善于借势而为、乘势而上,切实把相关政策制定好、完善好、运用好、发挥好,确保社会组织日常财务管理、政府购买社会服务、孵化和公益创投这些社会组织的培育机制有完善和健全的财务运行机制和监督机制。

2、建设社会组织信息综合披露平台

社会组织信息综合披露平台可以由民政部门通过政府购买服务的方式,购买社会组织信息综合披露平台的网站建设和维护管理。社会组织可以将组织的相关信息主动上传到这个平台,政府部门也可以将相关评估和评级、政府购买社会服务、职能承接等信息上传上来,还可以开设互动平台满足社会组织、会员单位、服务人群、政府之间的沟通和互动。

社会组织信息披露可以从行业协会、商会等较为成熟的社会团体入手再扩展到所有社会组织提高社会组织运作的透明度和公信力,接受社会各方查询和开展监督。

今后要大力实行,将民间评估机构、媒体、公众、同行业组织、社区、相关社会活动团体等作为社会组织外部监督的主要参与者,督促指导社会组织向公众公开内部管理和组织开展活动情况,保证社会监督的有效实施。

3、构建“投诉+受理+公开”的综合模式

首先,依托社会组织信息披露平台,专门开设社会投诉渠道,鼓励各方主体通过此渠道反映社会组织运行过程中所存在的问题,坚持实名投诉的基本原则,以有利于政府受理和反馈。其次,基于投诉渠道收集到的投诉建议,民政部门要建立受理反应机制,规定受理的时限和公开处理方式。投诉是对社会组织进行监管的重要信息来源。最后,政府部门通过社会组织信息披露平台向社会公开其所掌握的社会组织的全面的信息,以有利于社会主体的监督。据问卷调查所示,47.5%的社会组织认为向一般市民及企业进行宣传和普及认识社会组织的活动是支持社会组织发展的重要方式。

4、建立专业第三方评估机制

对全部的社会组织进行评估并进行分级,这一工作思路初衷较好,但工作耗时耗力,民政部门需要投入大量的资金聘请专业的第三方评估机构进行评估,还要配备一定的人力在其中。此外,很多草根社会组织发展太弱、组织性较差,缺乏接受评估的基本条件。以上原因导致此政策执行的可行性和有效性都存在一些问题。

针对还未接受评估的社会组织,系统评估和分级可采取分类原则。第一类:评估和分级建立在承接政府职能转移和政府购买的基础上,即只要这些社会组织申请或已经承接了政府职能转移的以及申请或已经获得了政府购买社会服务资金的,就必须由民政部门聘请的第三方评估机构对其进行全面的评估并确定级别。第二类:评估和分级建立在社会组织孵化的基础上,只要是从孵化器中孵化成功“出壳”的社会组织,就必须接受评估和分级。第三类:评估和分级建立在公益创投的基础上,只要是获得了公益创投基金,在创投项目运行结束后接受评估和分级。第四类:评估和分级建立在自愿申请的基础上,还未进行评估和分级的社会组织,又尚未参加前三类的活动,如果自愿向民政部门申请评估和分级,就必须组织对其的评估和分级。整体而言,社会组织是倾向于接受评估的,接受调查的社会组织中,有54.2%的社会组织认为接受活动评估和基于评估的表彰体系是其所需要的重要支持。其他社会组织可以暂时不进行评估和分级,以免“一刀切”遭遇执行难的困境。

在综合性的社会组织培育、社会组织登记管理、社会组织监督管理等系列管理思维转变及落实的过程中,政府的角色呈现三大转变:由服务的提供者转变为服务的管理者;由服务的生产者转变为服务的购买者;由福利服务的规划者转变为福利服务的审查者。基于社会组织管理体制创新,真正实现“社会协同”之目标。

(六)加强备案登记创新,构建隐性社会组织的规范化渠道  

1、进一步简化登记程序,建立快捷注册

要制定社会组织设立指引办法,明确需鼓励、限制、禁止的界限和范畴,切实降低登记门槛,大力简化审批手续,解决社会组织设立登记难问题;第一进一步缩短审批时限,由现在批准成立需30日,改为批准成立15日第二,建立快捷登记。重点加大行业协会、公益性组织、社区社会组织及涉农社会组织的培育扶持力度,对经济类、公益慈善类、社会服务类组织的登记,对那些不会引起法律、治安与保安问题的社团进行快捷登记,简化办理程序,提供快捷服务。在手续齐全的情况下,就采取简化程序,即办、即登、即批,快速办结。,把注册资金必须由会计师事务所出具验资报告的规定改为只需银行出具存款证明。 第四,明确登记机关在组织登记注册主要是形式审查。工作人员主要检查资料是否齐全,是否符合注册的要求。只要经过审查在形式符合相关规定的条件就予以注册。

2、放宽草根组织的准入条件降低注册登记门槛 

对于“草根性”特征显著的基层社会组织,民政部门应适当降低准入门槛,进一步放宽基层社会组织在注册资金、会员数量、活动场所、业务主管单位、专职工作人员等方面的标准要求,减少登记环节,减少批准环节,减免公告环节,减免登记费用,提高行政审批效率。对备案的基层社会组织,不进行公告,颁发备案证书,不收取费用。具体做法可以参考南京市的“三简、四免、五宽、六许”。“三简”就是简化程序、简化材料、简化公示。“四免”就是免收登记费、免收公告费、免独立场所使用权证明、免本社区户籍的发起人和拟任负责人身份证明。 “五宽”就是资金放宽——社区社团有1000元活动资金即可登记,社区民非有5000元活动资金即可登记;办公场所放宽——只要有活动场所就行,不限面积;验资放宽——只要业务主管单位出具活动资金证明即可,不需要会计师事务所的验资报告。“六许”就是允许设立地域性分支机构;允许民非办民非;允许基层群众自治组织举办民非,同时接受政府委托;允许非本社区居民在本社区举办社区民间组织;允许多个社区民间组织合署办公;允许同一街道办事处辖内跨社区申请设立社区民间组织。

于其他民间组织,坚持依法行政和先行先试的统一,除法律法规及相关政策文件有明确限定外,在社会组织的名称、活动场所、专职工作人员以及内部机构和分支(代表)机构设置等方面采取相对宽松的登记政策,尽可能尊重申请者的意愿。可结合我市实际,也应参照准入条件,尽快出台降低准入条件门坎的政策进一步制定具体的实施方案。

3、构建分类登记制度,探索三级准入制度

探索社会组织分级分类准入和管理制度。本着鼓励发展、严格管理的方针,根据社会组织主体资质的差异,实行观察备案、法人登记、公益认定的三级准入机制,实行由宽到严的资格审查和登记注册制度。具体的制度安排是:首先,对所有的社会组织搭建一个进行普遍备案的注册平台,凡是成立的社会组织均可以通过该平台注册,不附加任何条件。我市登记机关可以通过备案注册获取社会组织的基本信息,掌握我市社会组织发展的实际情况,同时解决了社会组织因未注册存在身份不合法的尴尬境地。对于这类组织,登记管理机关应给予必要的引导和扶持,力图使其规范发展以符合相应的登记条件;其次,对于已经满足特定条件(限定的活动领域、限定的资金规模、限定的会员人数、限定的活动地域等)的社会组织实行具有强制性的登记许可制度,设立相应的监管机关进行受理、分类、登记并予以认可,经过认可的社会组织成为特定的社会组织法人,一方面因经过登记享有特定的法人身份而获得相应的法律保障并享有相应的政策待遇,另一方面作为特定法人接受比其他未登记的社会组织较为严格的监管;最后,对于从事特定公共服务或政策鼓励的社会公益活动的社会组织,除了要履行社会组织登记许可外,还要附加实行更加严格的公益法人认定制度,在公益法人认定上必须采取严格、规范、科学的标准。这方面西方国家有许多成功的经验给我们提供了可借鉴的模板。对于通过认定成为公益法人的社会组织,一方面给予财政和税收等方面最大限度的优惠待遇,另一方面进行更为严格和规范的监督。

4、建立统一的登记管理业务信息系统

根据登记管理工作的需要,统一登记信息的指标体系、技术标准,科学合理的建立全市统一的登记管理业务信息系统。

社会组织管理信息系统充分利用现有的系统资源,建立社会组织数据库,通过网络联接各社会组织登记及管理点,实现社会组织的登记审核、分级审批、注销、年审、查询、打印、统计、分析决策等业务的信息化管理,提升社会组织信息化管理水平。该信息系统主要功能分为两部分,外网部分和内网部分。外网部分主要是业务提交和信息发布,内网主要是完成业务办理和审批。外网和内网通过数据交换实现数据共享和互通,有机地把内外网业务结合在一起。外网部分:未登记组织机构注册和业务办理(社会团体、民办非企业、基金会业务申请)、已登记组织机构登录及业务办理(社会团体、民办非企业、基金会业务变更/注销/年检等)、业务主管单位登录和相关业务办理。设立网上电子档案,统一标准,做到1家1档,分类建档,立卷规范,将年检结论和变更情况也记录入档,实行动态管理,对社会公开,方便群众查询了解和监督。

(七)加强监管体系设计,建立统一的社会组织管理规范标准 

我国社会组织监督体系的构建,最终是要形成一个多元治理的格局,在这一格局中,政府发挥着重要的作用,同时,来自社会场域的监督主体和非营利组织的自律也要拥有相应的位置,并随着这一监督格局的日益完善最终成为主要的监督力量。这一格局的形成,离不开各监督主体的自我建设和努力,更需要政府的制度安排和强力扶持,通过行政力量建设有利于各种社会主体和非营利组织自身参与监督的机制和渠道,构建多方位的问责机制。

1、进一步转变政府监管理念

在多元合作模式下,社会组织政府监督管理部门需要树立有限政府的理念,实现指导思想和管理理念的创新;要明确树立监管公开的理念,转变过去的封闭式管理方法,提高监管过程的透明度;按照建立服务型政府的要求,树立服务理念,在监管中渗透服务,以服务促进管理,加强培育、引导,促进社会组织的健康发展。社会组织监管部门需要改进工作作风、进一步提高监管效率,增强工作的主动性;日常工作中要及时了解并解决社会组织在运行中遇到的热点难点问题,树立社会组织监管部门的良好形象,做到支持保护合法组织和取缔非法组织并举,监督管理和培育引导并重。

2、创新监管方式,建立综合监督模式

与一元监督模式对应的是多元合作监督模式,在多元合作模式下,政府作为行政部门,对社会组织负有指导、服务和监管的义务。但社会组织不是政府的一个隶属部门,而是作为政府的一个重要补充。在社会组织的监督方面,可以利用社会组织的自律来发挥其在监督上的补充作用。监管大量民间组织活动的成本很高,仅靠政府监管力有不及,加强社会监督是重要的国际经验。民间组织应将其活动和财务等情况向社会公开,接受社会力量和公众的监督建立组织自律(具体操作细节在后文论述)、社会监督、政府监管“三位一体”的综合监管体制势在必行

1)建立信息公开制度。登记管理机关要会同有关部门整合信息资源,建立科学、规范、高效的社会组织监管信息系统和服务信息网络,定期在部门网站、新闻媒体公布社会组织的年检、执法查处等情况。社会组织应当向社会公开其服务程序、业务规程、服务项目、收费标准、公益服务等信息。接受社会捐赠、政府资助或政府向其购买服务的社会组织,应定期公布资金使用情况、财务审计报告,自觉接受社会监督,提高公益财产的使用效益。

  2)完善信用监管体系。建立信用信息动态情况记录、社会评价、诚信公示和失信惩戒等信用管理制度。将社会组织公益服务和遵纪守法情况纳入社会诚信管理体系,严厉打击社会组织中出具虚假资信证明、虚假会计报表、虚假评估、虚假鉴证、虚假信息等失信行为。做到群众监督、舆论监督与法律手段、社会参与的有机结合,为社会组织创造公平公正的发展环境。

    3)建立专业化独立的第三方民间监督组织和评估体系

    第三方监督机构应当是专业性的、学术性的,获得较广的社会认同的权威机构。根据国外的经验,第三方监督机构应具备专业的技术水平,具有客观中立的态度,管理科学,信息透明,并应由专业人士组成。在初创阶段,可以通过政府牵头成立第三方监督机构,给予资金和政策上的扶持但,但政府必须独立于该机构,应当设法逐渐使监督机构获得良好的口碑和社会公信力等。民间监督组织负责收集、整理、发布社会组织的运作信息建立评估的标准和评估指标包括治理结构、资金使用与运作筹资行为组织所得是否用于成员分红等方面并对社会组织进行评估向社会公布评估的结果。特别要对那些提供的信息存有疑点和曾经有过不良记录的非政府组织进行重点检查。

3、改革监管内容,形成标准统一、规范的监管制度

1)落实重大活动报告制度。我市民非、行业协会开展重大活动,必须事先报业务主管单位和登记管理机关备案。但目前,这项制度没有真正建立起来。政府有关部门对社会组织重大活动的界定不明确,社会组织对这一制度执行也不自觉。一些社会组织开展重大活动,往往是“先斩后奏”或“只斩不奏”。许多民间组织未经报告,擅自违规开展涉外活动、经济活动等违规活动,登记管理机关都是经群众举报或有关部门通报获知的,虽然进行制止和查处,但有的已成事实,影响了社会稳定,损害了群众利益,造成了不良影响。建议我市出台中山市民政局关于社会组织重大活动管理办法》,本办法适用于中山市行政区域内,经民政部门登记的社会组织。因涉及有关业务范围或政策法规有规定的,要先报业务主管(指导)单位审查,无涉及有关业务范围和规定的,可直接报登记管理机关。业务主管(指导)单位要根据业务职责分工,履行好对社会组织重大活动的审查工作,确保社会组织重大活动符合有关法律法规。民政局对各类备案的活动视情派员参加活动予以指导监督。办法必须明确社会组织必须报告的重大活动事项和报告的时间和要求,明确政府有关部门受理、处理报告的规定,明确社会组织重大活动不报告应当承担的法律责任,明确政府有关部门受理处理报告不作为应负的行政责任。民间组织执行重大活动事项报告与备案制度的情况,将作为民间组织年检、评估(评比先进)及处罚(处理)的重要依据。该制度的执行情况将作为社会组织年检和评比先进的重要依据。有下列情形之一的,录入社会组织诚信档案:(一)一年内有一次重大活动不按规定向登记管理机关事前报告活动情况的;(二)一年内有两次重大活动结束后不按规定向登记管理机关书面报告活动情况的;(三)一年内有一次重大活动事前报告内容与实际活动情况不相符的有下列情形之一的,两年内不得参加社会组织评先、评优活动和申请社会组织等级评估:(一)一年内累计两次以上重大活动不按规定向登记管理机关事前报告活动情况的;(二)一年内累计三次以上重大活动结束后不按规定向登记管理机关书面报告活动情况的;(三)一年内累计两次事前报告内容与实际活动情况不相符的。

(2) 严格年检,创新社会组织年检方式。加强年检规范化和制度化建设。建立年检百分制考核机制,将年检指标细化、量化为分数。强化年检工作的严肃性,认真解决信息的虚假失真问题,防止走过场。进一步完善年检的相关政策,细化检查标准,改进年检方式,提高年检效率,把年检工作和日常监督、绩效评估、信用建设、执法查处结合起来,提供综合监管能力。其次,改变了传统的由部门发文、坐在办公室等年检的做法,主动走下去实施年检,力求使年检工作取得实效。年检中,既注意看档案资料,更注重实地考察社会组织的运作情况。

3)建立现场检查制度。由于登记管理机关编制、经费不足等原因,长期以来,对民间组织的监督管理,主要靠年检。年检报告是否如实反映情况,却难以判断。很多问题问题都是在年检中难以发现的。我市对民间组织的监督可以仿效工商部门的检查制度,由年检为主变为现场检查为主,定期或不定期对社会组织实行现场检查。现场检查应当至少由两名工作人员前往,采取事前不通知被查社会组织的突击形式。现场检查的主要内容和手段是:听取法人代表报告工作、进行财务审计、召开民间组织内部工作人员座谈会、征求政府有关部门和社会各界群众意见等。现场检查后应当制作检查笔录并交由被查社会组织签字确认,根据检查的情况作出相应的处理决定,并及时回馈给社会组织。这样可以有效的弥补年检制度的缺陷,全方位的反应社会组织开展活动的真实情况,才能做到监督到位、监督有力、监督有效。

4、建立统一协作的政府综合监管体系

    建立健全社会组织综合监管体系。根据要求,将完善统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制,健全登记管理部门、行业主管部门和各职能部门之间的信息共享、工作交流和协同监管机制,加强数据交换、应急预警和执法联动,形成监管合力。

1)明确各部门的义务

 登记管理机关负责社会组织的成立、变更、注销登记;负责社会组织年检和评估;对社会组织开展活动进行日常监督;对社会组织的违法行为依法实施行政处罚;对非法社会组织依法予以取缔。业务部门根据各自职能对社会组织的业务活动依法管理并实施业务指导,通过提出建议、发布信息、制定导向性政策等方式对社会组织进行指导;通过转移职能、资金扶持、购买服务等方式支持社会组织发展;协助登记管理机关审查社会组织业务领域、范围等事项。

除登记管理机关和业务主管单位以外,其他协同部门的职责分别如表6-1。

6-1:各协同部门的职责

部门

   主要职责

发展改革(物价)部门

社会组织收费许可证的办理,依法查处社会组织的乱收费行为。物价局同财政局负责收费标准的审批和收费项目的审核。

公安消防部门

负责社会组织的印章刻制及收缴非法刻制的社会组织印章。协同查处社会组织的违法活动和取缔非法社会组织,维护联合执法监察工作中的治安秩序。消防部门依法承担社会组织的消防监督管理责任;

税局、财局

负责对社会组织提出税收优惠政策以及提供和管理财政票据,并对社会组织收费行为及执行财政部《民间非营利组织会计制度》(财会〔20047)情况进行监督检查,查处社会组织乱收费行为。财政局会同发展改革局负责收费项目的审批和收费标准的审核。

财政部门

负责对社会组织提出税收优惠政策以及提供和管理财政票据,并对社会组织收费行为及执行财政部《民间非营利组织会计制度》(财会〔20047)情况进行监督检查,查处社会组织乱收费行为。财政局会同发展改革局负责收费项目的审批和收费标准的审核。

监察部门

负责查处社会组织有关规定中涉及国家公务人员的违规违纪行为。

人社部门

配合做好对民办职业培训机构的执法监察及社会组织执法监察的相关工作。并人负责制定社会组织专职工作人员管理办法。

国税和地税部门

税务部门依法检查监督社会组织贯彻执行国家税收法律、法规、规章和税收规范性文件的情况;负责社会组织税务登记办理及税收征缴工作,支持社会组织税款统一代征代缴,为社会组织提供税务发票。查处社会组织的偷税、漏税行为。

审计部门

负责对资产来源于政府部门拨款或者社会捐赠、资助的社会组织进行审计监督,并对政府部门有特殊要求的社会组织进行财务审计,查处违法、违规使用资金行为。

工商部门

负责社会组织设立经济实体的审批工作,落实其公益性活动收费减免优惠政策;负责对社会组织广告活动的监督管理,依法查处虚假广告。

质监部门

负责社会组织的组织机构代码申办、变更、注销登记,负责社会组织机构代码的年检、查询与日常监管。

外事侨务办

负责社会组织涉外活动的审核,境外非政府组织在我市开展活动的监督管理。

文化体育局

负责对社会组织出版物的出版、印刷或复制、发行等活动实施监督管理;查处社会组织违禁出版物和出版、印刷、复制、发行中的违法、违规活动。

2)建立社会组织执法监察工作联席会议制度

建立社会组织执法监察工作联席会议制度 (以下简称“联席会议”)制度。联席会议由市政府分管领导担任总召集人,市政府办主任、民政局局长担任副召集人,相关协同部门分管负责人为成员。其主要职能是:通报社会组织执法监察工作情况,研究解决协同执法监察中的重要问题。 同时建立联络员和兼职执法监察员制度。联席会议成员单位指派1名工作人员作为联络员,具体负责社会组织执法监察联络工作,并确定2名以上具有执法资格的兼职执法监察工作人员,明确责任,配备必要的执法监察技术设备,履行执法监察职能。

3)建立责任追究制度

各有关部门要密切配合,各司其职,严格执法,既要防止不作为,又要避免乱作为。对在社会组织执法监察中不认真履行职责或玩忽职守、滥用职权、造成严重后果的,将依法依纪追究有关部门和工作人员的责任。

 

附录:中山市创新社会组织管理体制调查问卷

社会组织从业人员填写        

组织名称

                                     

(请填写,仅用于

核对问卷收集情况)

联系电话

 

一、登记及内部治理

填答区

调查问题及选项

 

1.贵组织登记类型为?

(1)联合性社会团体;(2)专业性社会团体;(3) 学术性社会团体;

(4)行业性社会团体;(5)民办非企业单位

 

2.贵组织在登记时,条件是否苛刻?

(1)非常苛刻;(2)比较苛刻;(3)一般;(4)比较容易;(5)容易.

 

3.您觉得不登记又开展活动的社会组织是否违法?

(1)违法;(2)不违法;(3)不清楚.

 

4.从登记角度看,您认为应从哪些角度降低门槛?【可多选】

(1)简化登记程序;(2)降低会员数量标准;(3)降低注册资金标准;(4)降低场地要求;(5)降低工作人员数量要求  (6)其他; (7)无所谓

 

5.您所在的组织是由谁发起的?

(1)政府有关部门;(2)企业;(3)个人;(4)政府和企业共同;(5)其他.

 

6.贵组织的决策机构是?

(1)理事会(董事会);(2)管理层;(3)会员代表大会;(4)其他.

 

7.贵组织自成立以来组织章程的修改情况如何?

(1) 一直没有修改;(2)有修改,没有向相关部门汇报

(3)有修改,且向相关部门汇报了

 

二、管理与监督

填答区

调查问题及选项

 

8.您感觉政府对贵组织的管理符合以下哪种情况?

(1)干预非常多;(2)干预比较多;(3)正常;(4)过问比较少;(5)完全没过问.

 

9.您认为哪些方式是政府有必要对社会组织进行监督的?【可多选】

(1)财务审查;(2)年检;(3)信息公示;(4)捐款物资使用情况监管;

(5)诚信评估;(6)等级评估.(7)其他                

 

10.目前,贵组织与业务指导或业务主管单位属于以下哪种关系?【可多选】

(1)为本组织提供办公用房;(2)推荐领导人;(3)向本组织购买服务;(4)出席会议;

(5)检查监督相关业务工作;(6)其他              

 

11.目前,对贵组织的监管主要来源于?

(1)登记部门(民政部门);(2)业务指导或主管单位;(3)税务部门;(4)审计部门;

(5)监管很少;(6)其他                     

 

12.您认为对社会组织的监管执法,合理的主体是?

(1)民政部门;(2)具体业务主管或指导部门;(3)成立专门的社会组织管理部门;

(4)政府部门的联合监管;(5)重要的不是监管主体,而是统一的监管标准.

(5)其他                         

三、培育与扶持

填答区

调查问题及选项

 

13.贵组织经费主要的经费来源?【可多选,最多选3项】

(1)会费;(2)服务收入;(3)企业赞助;(4)政府项目;(5)利息;(6)财政拨款或补贴;(7)其他                

 

14.贵组织与政府部门的合作关系情况?【可多选】

(1)接受过政府部门赞助;(2)承接过政府委托项目;(3)向政府部门提供过咨询;

(4)与政府部门没有合作关系;(5)接受过政府职能转移 (6)其他合作关系.

 

15.政府委托贵组织相关职能和工作事项的依据有哪些?【可多选】

(1)法律条文规定;(2)本市政策规定;(3)公开招投标平台;(4)签署中长期合作协议;  (5)签署短期项目合作协议;(6)其他;              (7)没有.

 

16.您认为目前贵组织在发挥社会管理及公共服务作用方面主要的障碍有哪些?【可多选】

(1)有关职能部门授权不足;(2)组织缺乏完成相应工作的资金;(3)组织缺乏人才;(4)技术手段缺乏;(5)组织与相关部门缺乏沟通;(6)组织权威性不足;

(7)缺乏社会支持,企业或公众不配合;(8)其他                   

 

17.贵组织需要政府提供以下哪些支持?【可多选】

(1)提供场所;(2)建立社会组织活动意外事故等的保险制度;(3)提供财政支持和项目经费;(4)向一般市民及企业进行宣传和普及活动;(5)提供必须的设备和物资;(6)建立和完善社会组织活动评估和表彰体系;(7)开展提高组织能力的培训;

(8)提供社保、人事档案保管的政策支持;(9)其他              

 

18.您认为下列政府的扶持措施对社会组织发展起到促进作用的有?【可多选】

(1)公益事业招投标平台;(2) “以奖代拨”,设立专项奖励基金;

(3)落实相关税收优惠政策;(4)各类社会组织的“孵化平台”;

(5)引入风险投资和创业投资基金支持社会组织发展;(6)其他              

 

19.您对近三年来中山市政府对社会组织的扶持力度的评价?

(1)充分;(2)比较充分;(3)一般;(4)比较不充分;(5)不充分.

 

20.目前,贵组织能吸引以下哪些对象购买服务?

A、政府  B、事业单位  C、企业  C、家庭及个人  D、其他社会组织  

E、其他                        

 

21、目前,贵组织是否承担过政府的职能转移?

A、非常多  B、比较多  C、一般  D、比较少   E、非常多

 

22、您感觉目前我市政府职能转移力度如何?

A、非常大  B、比较大  C、一般  D、比较小  E、非常小

四、社会信用情况

填答区

调查问题及选项

 

23. 贵组织向外披露组织财务信息的形式主要有?【可多选】

(1)定期向政府监管机构披露;(2)利用社会组织法人数据数据库信息共享系统持续披露;(3)利用所在社区或办公场所的公告栏定期披露;(4)利用自媒体(如微博)持续披露;(5)定期向第三方评估机构披露;(6)其他                      

 

24.您是否支持第三方评估机构对社会组织进行评估?

(1)支持;(2)比较支持;(3)一般;(4)比较反对;(5)非常反对.

五、对于创新社会组织管理体制,您有何具体建议?(希望尽可能详细,最好结合自身)

  

一、 登记方面

二、 政府购买服务

三、政府职能转移

四、监管方面

五、社会信用体系

 

 

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